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开展全域土地综合整治助力乡村振兴战略
实施

作者：熊广成赵开光李晓伟
来源：《资源导刊》2021年第04期

河南省是人口大省和农业大省，农村人口多，农业比重大，保粮任务重。全省农村人口占
总人口的60%，2019年城镇化率53.21%，低于全国平均近7个百分点。突出的人地矛盾、较
低的城镇化水平，成为制约河南省经济社会发展的瓶颈。近期，自然资源部下发《全域土地综
合整治试点名单的通知》，河南省20个项目入选。对河南来说，如何以试点工作为契机，有
效助力乡村振兴战略实施，是当前必须思考的重大命题。

取得的成效

河南省开展全域土地综合整治工作近20年，从无到有，不断发展，实现了从局部、零星
开展到全省范围内广泛展开，从不规范到各项规章制度比较完善的转变。多年实践表明，土地
整治在提高粮食综合生产能力、保护生态环境、优化土地利用结构，为社会和经济发展对土地
利用的需求发挥了突出作用，为全省实现耕地保护目标、打赢三大攻堅战提供了重要抓手和有
效途径，成为深受各级政府高度重视和农民群众普遍欢迎的“德政工程”“富民工程”。
近年来，随着我国经济发展步入新常态，认识新常态、适应新常态、引领新常态成为新时
期经济发展的大逻辑，需要更好发挥全域土地综合整治“破两难”“促双保”的基础平台作用，更
好发挥全域土地综合整治对内循环的拉动作用。

为了破解难题，需要将全域土地综合整治纳入全省社会经济发展大局中，统一谋划、统筹
考虑，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，创新思路、创新机制、破解难题、积极
推进。

存在的难题

河南省全域土地综合整治工作总体上在积极推进，取得了显著成效，但由于工作非常复
杂，涉及面很广，实践中暴露出了一些突出问题和不足，对持续推进试点工作产生了不利影
响。

一是部分地方政府领导认识不深刻，片面追求节余建设用地指标，轻视农民权益的保护，
违背农民意愿、侵害农民权益的现象时有发生。

二是资金投入问题依然没有很好地解决，新村建设、旧村搬迁、土地复垦、人居环境、生
态修复等都需要大量的资金，但从已开展的试点来看，一些地方主要依靠财政投入和农民自
筹，资金投入渠道较窄，投入明显不足。

三是拆旧困难，部分试点项目已经到期或即将到期，但旧村拆不掉，导致无复垦验收、归
还预先使用的指标。

四是有些地方的村庄建设规划等基础性支撑工作相对滞后，影响了试点项目规划方案编制
和整治工作推进。

五是该项工作是一项综合性很强的开拓性工作，需要多方面协调配合，亟须相关部门配套
出台促进农民集中居住或市民化的户籍、就业、教育、医疗、社保等政策。

对策和建议

提高思想站位，转变工作思路。要突出改革引领、搭建平台、形成合力，转变工作思路，
改革工作方法，探索创新城镇低效用地再开发、开展农村土地综合整治，在发挥政府作用的基
础上，使市场在资源配置中起决定性作用，充分激活土地资源要素潜力，落实最严格的耕地保
护制度和节约集约用地制度，促进自然资源资产集约高效利用，促进形成资源节约型、环境友
好型的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为实施乡村振兴战略、打好三大攻坚战提
供自然资源资产资本三位一体支撑。
明确农村土地综合整治目标任务。严格保护耕地。实施提质改造，建设高标准基本农田，
增加耕地数量，提高耕地质量，实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保谷物基本自给、口粮绝对
安全。严格土地用途管制，最大限度减少对耕地特别是优质耕地的占用，减少对自然资源的扰
动，从源头上保护耕地资源。优化国土空间布局。科学编制国土空间规划，严格执行村庄规
划，推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定实施，推进土地全面节
约集约利用，加强农村土地尤其是低效利用土地的整治，优化土地利用布局，扭转农村土地利
用粗放、浪费的局面，保障新农村建设、农村长远发展和县域经济发展用地，实现城乡建设用
地总规模不增加、用地更集约，着力构建集聚开发、集约利用、富有竞争力的高效国土空间。
促进城乡统筹发展。充分发挥自然资源部门的行业优势，综合运用行政、市场、经济、科技等
手段，打好政策组合拳，形成合力。建立农村土地综合整治节余建设用地指标有偿使用机制。
促进土地、资金等生产要素合理流动和优化配置，形成城乡、区域之间互动互补长效机制，搞
好农村人居环境综合整治，促进农村一二三产业融合发展和农村生产、生活、生态协调发展。

明确职责分工。一方面，按照“统筹规划、统一实施、权责一致、分类考核”原则，实行分
级、分类管理;另一方面，各部门要强化工作配合，形成合力，共同推进农村土地综合整治。
自然资源部门要做好农村土地综合整治形成的各项指标的验收、管理和交易;财政部门要加强
人地挂钩资金监管，做好工作经费保障;发展改革、住建、水利、交通、农业、林业、电力、
环保