2022年我国住房保障体系的发展历程及发展模式分析.docx

2022年我国住房保障体系的发展历程及发展模式分析1.我国住房保障体系的发展历程我国现代住房保障体系发展总体历经了四个阶段，不同时期的侧重点有所差异，但政策着力点较为相似自我国城镇住房制度改革全面启动以来，我国住房保障体系开始由福利分房向市场化、货币化转变，并深受政策青睐。根据不同时期发展的侧重点不同，目前我国住房保障体系总体历经了四个阶段，具体情况如下：第一阶段：1994~2007年，该阶段为我国现代住房保障体系的初步形成阶段，政策侧重于经济适用房。1994年12月，建设部、国务院住房制度改革领导小组以及财政部联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，明确提出以中低收入家庭住房困难户为供应对象，加快经济适用住房建设，且建设资金主要来源于地方政府用于住宅建设的资金、政策性贷款及其他资金，成为经济适用住房建设的纲领性文件，标志着我国现代化住房保障体系开始建立。此后，国家陆续出台了一系列政策支持经济适用房建设，并逐步形成了相对完善的经济适用房制度。除此之外，我国亦于1999年4月和2006年5月分别出台了《城镇廉租住房管理办法》和《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，旨在将廉租房和限价房作为补充住房保障体系的重要一环。就该阶段的发展情况而言，受益于政策加持，我国经济适用房投资在住宅投资中的占比持续上升，直至1999年占比达16.56%，成为我国住宅投资的重要推动力量。但此后，我国经济适用房投资占比持续下降，截至2007年降至4.56%，部分城市甚至停止经济适用房的建设。究其原因，一是随着商品住房市场的兴起和成长，多数家庭逐步实现购买或承租普通商品住房，对经济适用房的需求下降；二是部分城市提出了经营城市的理念，以出让土地获利，导致建设经济适用房的积极性逐步减弱；三是部分地区政策落实不到位，实际效果偏离预期，形成贪腐问题。第二阶段：2008~2013年，该阶段为我国现代住房保障体系的发展时期，公租房（包含廉租房）和棚户区改造是政策扶持的主要对象。2007年8月，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，初步形成了包括廉租住房、经济适用房和棚户区改造等主要形式的住房保障制度和建设思路，但受2008年金融危机影响，后续政策执行有所滞后。2009年和2010年分别出台的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，成为我国公租房和棚户区改造发展的标志性文件。此后，国家出台《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，正式将廉租房和公租房并轨执行，公租房成为租赁型住房保障的核心。从发展情况来看，2008~2013年，我国保障性安居工程新开工约3,700万套，基本建成约2,400万套；其中棚户区改造新开工1,600万套，剩余为以公租房（包含廉租房）为主的其他类型保障性安居工程项目。中央支持方面，2009~2013年，中央财政支出中保障性安居工程支出规模整体保持增长趋势，其中对公租房、棚户区改造、廉租房等支出力度相对较大，合计占各期保障性安居工程支出的比重均在60.00%以上。整体来看，由于廉租房和公租房具有很强的民生属性，盈利能力不佳，导致市场主体进入门槛高、财政负担重，后期发展趋势弱于棚户区改造，因此棚户区改造将成为下一阶段住房保障体系建设的主力。第三阶段：2014~2018年，棚户区改造成为住房保障体系建设的绝对主力，其他类型住房保障项目建设明显减弱。随着城市化的推进，城镇中历史遗留的住房问题逐渐凸显，居民居住环境亟需改善。因此，国家通过出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等多项文件明确棚户区改造的完成任务，促使以任务目标为导向的棚户区改造占据绝对主力。为了配合棚户区改造业务的开展，国家亦在金融、土地、审批等多方面予以支持，比如中国人民银行创设PSL（抵押补充贷款）工具，通过国家开发银行等政策性银行发放棚户区改造贷款，为棚户区改造推进助力。从业务发展情况来看，2014~2018年，全国棚户区改造累计完工2,912万套，计划完成率均在100.00%以上；其中，2015~2018年各期实际完工数量均在600万套以上，投资额占各期房地产投资的比重均在14.00%以上。从中央支持情况来看，2014~2018年，中央财政对棚户区改造的支持力度很大，棚户区改造资金支出占各期保障性安居工程支出的比重持续上升，截至2018年高达45.11%。但受限于资金沉淀规模极大、项目回款周期长且依赖于财政、货币化安置导致房价攀升等因素，在政府隐性债务管控持续趋严的背景下，棚户区改造后续发展空间收窄。图：2014~2018年棚户区改造完工情况第四阶段：2019年至今，