第三讲行政职能.doc

第三讲行政职能（6学时）学习要求：1、理解行政职能的概念、特征及其基本内容。2、了解西方关于国家行政职能的演变及趋势。3、中国政府职能转变的内容和途径。学习重点：1、行政职能的概念和基本内容。2、中国政府职能转变的内容、关键与制约因素一、行政职能的基本内容（一）行政职能的概念及构成行政职能也称政府职能是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于回答政府“应该做什幺”、“不应该做什幺”的问题。行政职能可以从不同的角度去考察从政府职责的领域看有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的属性看有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。从管理过程的角度看政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。在这里我们主要从前两个角度加以考察这样能够更好地理解政府扮演的社会角色。（二）行政职能的历史演进自从政府登上历史舞台后行政职能随社会发展不断拓展自己的内容和范围呈现出动态发展的过程。古代社会政府职能简单且具综合性历史上各国行政官吏主要做三件事情一是收税二是组织军队三是维持皇（王）权机构日常运转。在相对发达的国家官吏们还有限地负责维持地方治安处理民事纠纷监督官方意识形态的传播（包括教育管理）。相比较而言古代东方社会政府的经济职能要相对发达一些。古代东方社会大都是以村社为组织形式的农耕型经济。我们知道水利是农业的命脉农业生产离不开水利需要兴建、管理水利工程而分散的小生产者无论是在人力、财力和物力上都无法承担这项任务这就需要皇（王）权的力量运用国家的权威集中社会资源统一组织和管理全国的水利灌溉事业和其它公共工程如中国古代建造的都江堰、大运河等水利工程都是依靠国家力量组织和修建的。在古代埃及、印度还设有专门维护水利的“护渠官”而西方古代的政府职能中则无此项经济职能。经济职能反过来又强化了政治上的中央集权政府社会管理的权力和动员社会的力量也比较强大。与东方政府不同古代西方政府由于受到社会和公民（古希腊）或地方的制约而一直很有限因而政府的社会动员能力和政治强制力不如东方专制政府。但是与东方政府相比西方政府的社会服务职能较为突出。从古希腊、罗马、中世纪直到封建专制时代西方政府用于公共服务设施和支付年金（只限于贵族阶级内部）等社会服务项目的开支是巨大的。但是总体上讲古代政府的职能尚未分化统治职能和社会管理职能处于一种浑然一体的状态管理手段也比较单调。这与当时社会生产力发展水平不高自然经济中人际间社会交往不多公共事务简单等状况是直接相关的。工业化是推动政府职能的不断丰富和发展的直接动力。同古代相比现代社会的政府职能已大大丰富涉及社会生活方方面面。它的显着特点是公共事务的外延大大深化了公共事务的内涵随着行政职能的分化又进一步推动外延的拓展。政府职能的扩展既是一种世界现象也是历史的必然。新的生产力出现带来新问题、新领域、新行业、新需求；分工的精细化给人们带来的社会角色意识；全社会实践理性水平及公民对权利与义务的认识程度；信息的数量和传播范围；……“这些变化既大大提高了为解决新问题而协调社会行动的需要又大大增加了社会成员扩大政治参与和广泛表达政治要求的可能性。”不难理解正是社会生产力水平的极大提高导致了这些变量的变化使行政职能的具体内容大大丰富起来这也是一个社会不断发展和有序运转所不可缺少的因素。工业社会中政府职能的迅速膨胀可从各国政府公共支出的猛增中得到说明。1930以前世界各国公共支出的相对规模上升比较缓慢以后开始加快。从20世纪以来无论是绝对额还是占国民生产总值的比重都呈上升态势。有关统计资料表明英国1890年的公共支出为2.8亿英镑1995年已经达到2927亿英镑；而美国的公共支出由1890年的8亿美元上升到1995年的15907亿美元。德国经济学家瓦格纳在一百多年前就提出随着工业化的到来政府职能将呈现为极度扩张的趋势以后的实践验证了他的预言被称之为“瓦格纳定理”。（三）政府基本职能。国内外关于政府职能的理论纷繁多样。有的侧重于政治学视角的界定有的主要围绕政府与市场的关系来界定。世界银行在其1997年的世界发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任大体上反映了现代政府所行使的职能这就是：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。从理论研究的角度讲迄今为止革命导师马克思、恩格斯对政府作用所作的科学论述仍然是我们理解政府职能的基础并起着重要的指导意义。恩格斯指出“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”“政府统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能