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基于规划管理的风景区控制性详细规划控制要素研究

代秀龙赵楠

摘要：鉴于风景区控制性详细规划独特的规划目标、控制内容，且发挥作用效应的基础是准确把握其控制
要素，本文在对城市控制性详细规划控制要素比较分析的基础上，根据风景区规划以及管理的要求，对风
景区控制性详细规划的控制要素构成做了必要的调整和扩充，得出风景区控制性详细规划主要包括资源保
护、土地使用、环境容量、建筑建造、景观风貌、行为活动六大控制要素，通过对各大控制要素的分析，
采取“分级”、“分层次”的方式构建控制要素体系。为了进一步强化风景区控制性详细规划对规划管理的作
用，专门提出面向规划管理的控制方法。控制要素体系的构建，为研究风景区控制性详细规划的核心内容
奠定了基础，对风景区规划和管理具有重要的理论和实践指导意义。
关键词：风景区控制性详细规划；风景区规划管理；控制要素

在我国经济产业结构转型的过程中，风景区旅游业得到空前发展，同时也给风景区生

态环境和景观资源产生了一定的负面效应。由于风景区规划体系的不完善和管理审批依据

的缺失，导致风景区规划和实施的背离，保护与开发的两难等问题。究其主要原因是风景

区控制性详细规划层次的缺失和控制要素的不明确。近几年，有些地区为了解决风景区旅

游开发中出现的种种问题，借鉴城市控制性详细规划（以下简称城市控规），开始尝试性的

编制风景区控制性详细规划（以下简称风景区控规），但由于缺乏对风景区控规基础理论的

研究，导致大多都直接套用城市控规的内容，难以体现风景区的特色和解决风景区面临的

种种困境。

1风景区控制性详细规划

风景区控规是在风景区旅游开发市场化的背景下提出的，根据城市控规的概念，可将

其定义为：以落实风景区总体规划意图为目的，保证风景区可持续发展为原则，对风景区

重点发展地段的资源保护、景观环境、土地使用、开发强度、基础设施和游览设施等作出

控制要求和管制规定，深化风景区的控制标准，科学指导风景区的开发建设。

1.1规划目标

风景区控规以实现风景区资源与环境的可持续利用为目的，以为游客提供理想的景观

环境为主要目标，不但要对建设用地的开发进行控制，还要对体现风景游赏主体功能的风

景游赏用地以及反映土地资源潜力的林地、草地、耕地等非建设用地进行保护，重点体现“保

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护性开发”的特色。

1.2控制内容

目前，国家政策法规对风景区控规的内容尚未有系统明确的规定，在《风景名胜区规

划规范》实施手册中提到风景区控规的内容主要包括：确定规划用地范围、性质、界线及

周围关系；分析规划用地的现状特点和发展矛盾，确定规划原则和布局；确定规划用地的

细化分区或地块划分、地块性质与面积及其发展要求；规定各地块的控制点坐标与标高、

建筑高度与容积率、建筑功能与色彩及风格、绿地率、风景要素与环境要求等控制指标；

确定规划区的道路交通与设施布局、道路红线和断面、出入口与停车泊位；确定各项工程

管线的走向、管径及其设施用地的控制指标；制定相应的土地使用与建设管理规定①。

从以上提出的内容可以看出，其控制内容做了必要的调整，但仍带有一定的城市控规

的痕迹，主要存在以下问题：

（1）缺少生态环境和风景资源保护的控制内容和手段；

（2）没有充分考虑风景区开发经营和游客使用的需求；

（3）规划内容缺少针对性和弹性。

总之，风景区控规的控制内容应避免直接套用城市控规相关内容的问题，应根据风景

区的特点和要求进行必要的调整和拓展。

1.3控制深度

城市控规主要为城市用地的开发建设服务，强调土地开发强度的控制，而风景区控规

不但要控制开发建设，还要保护风景区生态环境和景观资源，深化了城市控规的内容。如

在城市设计或景观设计构想方面，城市控规中城市设计作为引导性控制要素，按照城市环

境特点和空间艺术处理的原则，从建筑单体环境和群体环境两个层次，提出建筑建造指导

性设计框架、提供开发控制管理准则，控制要素主要有建筑色彩、建筑风格、建筑体量、

建筑群体空间组合形式及建筑轮廓线等；而风景区控规中的景观设计引导作为强制性控制

要素，在对建筑建造提出设计框架的同时，风景区非建设用地的景观环境亦需要设计引导，

主要体现在植被覆盖率、林缘线、乔灌草比例以及主要树种种植控制等方面。

1.4控制要素

在风景区控规中，需要具体考虑控制的对象皆可以称之为控制要素，比如建筑、环境

设施、景观小品、植物配置等，其根本就是基本要素的组成。这些控制要素的研究，是风

景区控规有效发挥作用的基础，其构成决定着风景区控规的控制内容与控制方式。

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风景区控规的控制要素虽尚未明确的界定，但风景区发展的基础是各种自然资源和人

文资源组成的独具特色的景观环境；