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创新与实践:北京重构新城控规体系

北京新城控制性详细规划编制创新
的基本思路

王飞

从控制性详细规划（以下简称“控规”）源起大类。可以看出，从专业技术角度看，控规是落实
到编制执行近二十年来的实践看，它对于规范、促城市总体规划的“微观”规划，是城市管理、土地

进和引导城市建设管理与土地开发利用起到了重开发和建设审批的“详细”依据，是一种“静态”

大作用。然而，传统控规编制与管理方式走到今的蓝图式规划。
天，面临越来越多的困惑和问题，已经难以适应经从依法行政的角度看，依据《城乡规划法》，编

济社会快速发展和市场化转型的实际需要，迫切制控规是各级城镇人民政府的法定职责，且无论是

需要进行改革和创新。在北京新城控规的编制过以划拨还是出让方式提供国有土地使用权，“城市、
程中，我们对控规的本质和当前面临的问题进行县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细

了总结和思索，进而在编制管理的方法上进行了规划”2，核定建设用地或提出出让地块的位置、面

一定的创新。这些探索试验是否成功，尚需经过历积、使用性质、开发强度等规划条件，并进一步规
史和实践的检验。定，“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地

不同角度看控规使用权”。在控规执行方面，规定“依据控制性详

什么是“控规”？这个问题也可以转化为控规细规划对建设项目进行规划管理是法律赋予的权利
到底能够解决什么问题，控规是干什么的，我们为和责任。容积率是控制性详细规划的重要指标之

什么需要控规等，这似乎是一个简单的常识性问一，既是国有土地使用权出让合同中必须规定的重

题。控规不仅仅对从事城市规划的业内人士，也日要内容，也是进行城乡规划行政许可必须严格控制

益为各级政府、各领域专家、企业和公众所熟知并的关键指标”3。可以看出，从依法行政的角度，控

关注。“容积率”“绿地率”“建筑高度”等控规核规是“法定”规划，控规的一些核心指标是城市建

心指标概念逐步“深入人心”，还不时成为某种焦设行为“强制”的法律依据。
点“大出风头”。但问题恐怕不像表象这么简单，不如果说从城市规划专业和相关法规的角度对

同方面包括在专业领域内部对于控规的认识和理解控规的认识属于“业内”看法的话，那么各级城市

并不一致。在目前大规模城市化和市场化的背景政府、各类专家、各种主体和广大公众都属于“业
下，对于这一问题的重新思考和认识，是创新控规外”。鉴于控规在空间资源配置、土地开发和权益

编制管理方法的一个基础性问题。保障等方面的敏感地位，这些利益相关方、管理相

按照城市规划业内的权威说法，控规是“以土关人或者城市建设参与主体的意见至关重要。首先
地控制为重点，详细规定建设用地性质、使用强度从各级城市政府来看，基本上是一种离不开又有意

和空间环境，规定各类用地适建情况，强化规划设见的矛盾心态，认为控规既是协调发展的手段又是

计与管理结合、规划设计与开发衔接，将总体规划一种“瓶颈”，即大致认可控规规范城市开发建设
的宏观控制要求，转化为微观控制的转折性规划编行为、保障公共利益方面的基础性地位，同时又对

制层次”1。按照《城市规划编制办法》，控规内容控规在适应经济社会发展复杂性方面的不足颇有微

包括规划地块性质、容积率等相关控制指标、城市词。其次从各领域专家的角度看，由于控规是对作
设计指导原则、道路交通设施建设详细规定、市政为人类各种城市活动载体的空间资源的管制，因此

设施建设具体要求、土地使用与建筑管理规定等六会有各种不同的解读，所谓谁都可以说两句。统一

26|北京规划建设专刊
创新与实践:北京重构新城控规体系

的是认为规划十分重要，但倾向于把各种城市问题来，从而构建起适应性更强的控规编制管理体系。

的症结首先归咎于规划，即规划不合理是发生交通对于控规刚性与弹性的问题，有两种声音：一种是
拥堵、环境污染、文物保护不利、社会问题、产业控规管得太软了，刚性不足；一种是控规管得太死

布局不当等问题的主要原因，这些指责虽有偏颇但了，弹性缺失。这两种看似矛盾的声音，又辨证统

不无道理。另外，从企业特别是房地产商的角度一为一个问题，就是控规的刚性不足又弹性缺失，
看，或者说从资本的角度看，控规背后只有赤裸裸这是造成控规矛盾与困境的核心问题。

的两个字—利益。容积率的数字后面一一对应的控规具有法定地位。按照有关法规，刚性指标

是资金的投入及其相对应的利润，这也就是容积率尤其是容积率、建筑高度、配套公共设施等的规
调整成为敏感话题，以及涉及容积率管理的腐败案定，从切实保护土地使用者及其相关者权益和公众

件时有发生的根本原因。但是，单一地指责和声讨整体利益的角度，是政府应该强制管理的内容。理

以追求利益最大化为目的的企业，并不能从根本上论上来讲，这些指标一经确定，不得随