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永久基本农田的划定和保护--

永久基本农田的划定和保护

宋娟天津市国土资源和房屋管理研究中心

摘要：划定永久基本农田是党的十七届三中全会提出的新概念和新举措：本文在分析当前基本农
田保护存在问题的基础上，对落实好永久基本农田的政策，合理划定及保护永久基本农田进行探讨，
为做好永久基本农田保护与建设提供参考。

关键词：永久基本农田；划定；保护

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“划定
永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”…。这充
分体现了党中央、国务院对严格耕地保护和坚守耕地红线的重大决心。划定永久基本农田，必须在总
结当前基本农田保护存在问题的基础上，明确永久基本农田的意义及其划定原则，并制定出一套行之
有效的管理制度。
１、当前基本农田保护存在的问题
１．１质量管护重视不够
在《土地管理法》中规定：“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划
入基本农田保护区，严格管理：经国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、
油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划及可以改造的中、低
产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。”瞳１
但是，一些地方为了眼前的经济利益，将城市周边、平原地区的优质高产良田留做发展建设，而将区
位条件、耕作条件较差的耕地划入基本农田。《基本农田保护条例》第三十五条规定：“省、自治区、
直辖市人民政府可以根据当地实际情况，将其他农业生产用地划为保护区”口。。这在一定程度上更加
弱化了基本农田的质量保护。当前基本农田划定不同程度地存在着“划远不划近、划劣不划优、划零
不划整”的现象，有的地方甚至将基本农田“上坡上山、下滩入海”【４１。在“占补平衡”政策的执行
上，补充耕地的“质量相当”缺乏可操作的量化指标控制，“占补平衡”变成了没有质量标准的数量平
衡，最终导致耕地和基本农田的隐形减少，有悖“占补平衡”的初衷，造成了表面上看，耕地和基本
农田数量未减少，但基本农田总体质量逐年下降，直接影响基本农田综合生产能力。
１．２保护责任不清晰
《基本农田保护条例》规定，地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行
政区域内基本农田的数量不减少。但是，作为耕地直接管理者的地方政府，没能承担起保护耕地的责
任。一些地方政府只重视ＧＤＰ增长，不重视基本农田保护，对基本农田保护表现积极性不高。面对我
国目前实行的中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度，不少县、乡（镇）地方通过征用耕地进
行农转非收取税费来维护政府的正常运行。中央政府和地方政府对基本农田保护重视程度存在差异，
常常是不同的两种声音和两种态度。５１。作为基本农田使用权的农民个人，对于基本农田保护的态度是

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复杂的。理论上讲，农民在耕地上耕种，并以此来养家糊口，耕地理应成为他们的命根子，他们势必
将尽力保护耕地，可事实上农民的耕地保护积极性并不高。最主要的原因就是农业生产效益的低下。
不少农民认为“坚守耕地就是在维持贫穷”，“保护二子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛
盾心态ｍ３。我国《土地管理法》规定，耕地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村
民委员会经营、管理，但是现实是农村大部分地区的集体经济组织根本起不到保护耕地的作用。综上
所述，地方政府、农民和村集体都没能成为耕地的自觉保护者。只有中央政府在年年大声疾呼要保护
耕地，但取得的效果并不十分显著。
１．３与各类规划衔接性较差

基本农田的划定主要是从技术层面上分析将优质耕地划入基本农田的过程，考虑因素比较单一。
而国土规划、土地利用总体规划、城乡规划以及其他各类相关二号项规划也存在着公众参与少、前瞻性
差等问题Ｈ。，基本农田保护规划与这些规划之间缺少良好的协调衔接。各类建设项目选址落位经常涉
及基本农田，地方政府为了当前的发展利益而对基本农田频繁进行调整，使得基本农田保护失去其应
有的严肃性和长久性。
１．４激励机制不健全
目前，我国的基本农田保护工作主要以上级下达保护指标、县乡为具体指标落实单位的方式进行，
主要是依靠行政手段和法律手段进行基本农田保护区的划定和保护。基本农田保护工作不仅需要耗费
大量资金，而且基本农田保护区的划定和保护还会带来未来发展机会的不平等，地方政府尤其是基层
政府只有耕地保护的责任，没有相关权益和监管手段，缺乏保护耕地的主动性和积极性。国家控制了
基本农田的发展权，而没有给农民一定的补偿，导致基本农田（土地）的所有者、使