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农地制度改革歧路研究
HYPERLINK"http://www.zgxcfx.com/xuezhe.asp?Field=Author&keyword=陈锡文"陈锡文
土地是财富之母，通过土地尽快获取财富的“捷径”有两条：改变用途和改变所有权。但如果这两个改变不是按规划许可和法律规定进行，导致的后果就可想而知。农村土地制度是农村经济制度和社会组织结构的基础。要清醒认识到，农村土地制度改革既可以成为推动农村发展的强大动力，同时它也将决定农村发展的方向。
农地制度改革不能损害农民权益
当今世界各国对土地的管理都遵循“用途管制”的原则，即严格按规划来使用和管理土地。土地利用规划在任何国家都是超越所有制的，不管土地归谁所有，都必须按规划使用。我国的土地有两种所有制，但在使用上必须服从于统一的规划，“用途管制”也是我国土地管理制度的核心。一个时期以来，违反规划使用土地的现象大量发生，这对实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度造成极大的冲击。农村土地制度改革不能动摇“用途管制”原则，否则一定会造成农地的大量流失。
不少地方的农村土地制度改革是在统筹城乡发展的名义下推进的。一些很流行的相关观点有必要商榷。如关于“土地资本化”。农业本身就是一大产业，对农业经营者来说，土地无疑是他最重要的资本。对耕种着的土地还要所谓“资本化”，实际上是想把农地产权转移，把农地非农化，使农地成为其他产业的资本。
再如关于“土地市场化”。改革开放以来，土地使用权的市场化一直在推进。但土地必须按规划来使用，所以土地市场是必须按用途来严格分类的。农地、工业用地、商业用地、住宅用地等，它们各有各的市场。不区分用途而笼统地讲土地的市场化，实际上是要通过市场交易来改变规划确定的土地用途，尤其是农地的用途，这是在世界各国都不可能找得到的“土地市场”。
农村土地制度改革不能损害农民的权益。我国宪法规定，城市土地属于国家所有；农村土地除法律规定外，属于农民集体所有。在现行制度框架下，农村土地转为城市土地，是通过政府征收。政府行使公权力去征地，按法律规定只能用于社会公益性目的。但实际上不管用于何种目的，只要是非农民自用的建设项目，目前政府都在行使土地征收权。并且认为凡用于公益性目的的土地征收，土地的原所有者或使用者就应当在利益上吃亏。这显然毫无道理。
中共十七届三中全会的决定提出：城镇规划区以外的非公益性建设项目，如符合规划、经批准立项，其使用的农村土地可以不征收为国有，允许农民以多种方式参与开发和经营。但目前不少地方的改革并没有依循十七届三中全会决定的方向推进，而是以“土地资本化”、“土地市场化”和“城乡建设用地增减挂钩、指标置换”等名义，把更多的农村土地征收为国有。
农村土地用途的改变，不仅关系到农业发展和农民长久生计，而且关系到国家的宏观调控。建设用地不仅要符合规划，而且必须按年度计划安排。只掌把握了每年建设用地的总规模，才能知道每年大体需要发放多少贷款，需要拥有多大的钢材、水泥等产能，需要安排多少水、电、路、气等公用基础设施的建设。因此，农村土地转为城市建设用地的总规模，实际上是国家实现宏观调控目标的一道重要闸门，突破了这道闸门，就很难谈得上宏观调控的有效性。因此，土地利用必须服从国家宏观调控的目标。
具备村庄拆并条件的地方相当有限
随着国家保护耕地力度的加大，原来那种以滥占耕地来扩大建设规模的现象得到了遏制。但不少地方现在却通过“城乡建设用地增减挂钩”，找到了擅自增加建设用地的“新途径”。国务院2004年28号文件提出“城乡建设用地增减挂钩”的本意，是为了促进乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划的编制，通过“增减挂钩”，使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。国土部门在随后开展的“增减挂钩”试点工作中，始终强调要遵循以下原则：一是村庄整治要经国土部门批准并获得周转建设用地指标；二是增减挂钩的建设用地指标只能在县域内置换；三是置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划指标；四是指标置换进城后值的土地收益必须全部返还农村。对照这几条原则，不难看出，目前许多地方推行的“增减挂钩”实际上不符合法律和政策的规定。
实施“城乡建设用地增减挂钩”，大多是在统筹城乡发展和建设新农村的名义下进行的。将农村村庄拆并、整理后，农村节约了大量的建设用地。按国家规定，节约的这部分农村建设用地，首先要复垦为耕地，其次要优先考虑农村新增集体建设用地的需要，还有节余的，可调剂为城镇建设用地，但必须符合规划并纳入年度建设用地计划。
但是，不少地方把拆并村庄后节约的农村建设用地基本都置换到城市使用，这不仅擅自扩大了城镇建设总规模，而且利用城乡建设用地的价差还可获取巨额土地收益。正是由于“增减挂钩”能有如此好处，于是在不少地方迅速蔓延，导致了史无前例的拆村造城运动。“增减挂钩”已成为城市扩