民主立法与公众参与.docx

民主立法与公众参与改革开放以来，我们基本上是遵循以下理论逻辑进行社会主义民主法治建设的：没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。因此，建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家，必须矢志不渝地发展社会主义民主，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。加强立法是健全社会主义法治的基本前提。而加强和推进民主立法，则既是保障人民当家作主、发展社会主义民主的重要方面，也是使民主制度化法律化、健全社会主义法治的重要环节。可以说，民主立法是人民民主与依法治国的重要结合点，民主立法坚持和实行得好坏，直接关系到中国特色社会主义民主法治建设的成败。1978年以来，在我国的立法工作中，民主立法、立法民主化、立法坚持人民民主、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个词却是在进入21世纪后才正式使用的。在全国人大常委会的工作报告中，有关“民主立法”的提法大致是这样演进的：在九届全国人大第四次会议的常委会工作报告提出：“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大第二次会议的常委会工作报告提出：“坚持立法为民，以人为本”；十届全国人大第四次会议的常委会工作报告的表述是：“立法质量不断提高，立法民主化迈出新步伐”；十届全国人大第五次会议的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进，立法质量进一步提高”的提法；十一届全国人大第一次会议的常委会工作报告指出：“坚持走群众路线、充分发扬民主、扩大公民对立法工作的有序参与，是做好立法工作、提高立法质量的重要途径。十届全国人大常委会以改革创新精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式……先后将物权法草案、劳动合同法草案、就业促进法草案和水污染防治法修订草案全文向社会公布，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。”十一届全国人大常委会的5年立法规划进一步强调，“要继续推进科学立法、民主立法……常委会审议的法律草案，除了不宜公开的以外，原则上都要向社会公布，这是不断扩大公民有序参与立法的又一项重要举措。要认真倾听群众呼声，如实反映群众意见，充分吸收合理成分，对各方面意见比较集中的问题，还可以通过座谈会、论证会等形式进一步听取意见、集思广益。”党的十七大在作出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”战略部署的同时，明确提出立法工作“要坚持科学立法、民主立法”。由此，民主立法受到高度重视，进一步成为我国立法工作的重要特征和主要旋律。应当说，从主体角度来看，民主立法主要包括两个大的方面，即立法机关公开透明的民主立法与公众知晓的民主参与立法。民主立法是上位概念，包含了公众民主参与立法。本文之所以把“民主立法”与“公众参与”并列起来讨论，是因为在我国国情下，人们往往把“民主立法”误解为主要是立法机关的事情，诸如人大代表积极发言、法律草案公开征求意见、电视直播立法实况、允许公众旁听立法、召开立法听证会、召开专家学者的立法座谈会，以及所谓“开门立法”的若干其他程序和方法，就是“民主立法”的主要内容，而公众对于立法的民主参与，往往被排除在民主立法之外、弱化在民主立法之中，表现出被动性、有限性、形式性和间接性等特征。公众民主参与立法的现状，与我国改革开放30年来立法工作突飞猛进的高速发展相比，与立法机关当下所倡导的民主立法科学立法理念相比，公众对于立法的民主参与，无论在参与的程度、参与的层次、参与的水平还是在参与的质量、参与的效果等方面，都还处于蹒跚学步的“初级阶段”。因此，为了强调和突显公众民主参与立法的重要性、紧迫性和必要性，本文把“公众参与”同“民主立法”相提并论起来讨论。民主立法是相对于君主立法、专制立法、少数人立法、精英立法、专家立法、官僚立法、法官立法等立法现象而言的概念，它强调人民在国家立法中的主导地位、主要作用和参与程度，涉及立法的民主价值、民主功能、民主主体和民主制度等范畴或方面。一、民主立法的价值在哲学范畴，“所谓价值，就是客体与主体需要之间的一种特定(肯定与否定)的关系。”在人与外界事物的关系中，作为客体的外界事物对与作为主体的人的有用性和有益性，构成了价值的基本关系。立法价值通常不是指立法作用或立法的有用性，而是指立法主体的需要与立法对象间的相互关系，表现为立法主体通过立法活动所要追求实现的道德准则和利益。所谓立法主体，在民主政体下是指立法权效力范围内的全体人民，特别是他们的立法代表。立法者作为全体人民的代表所要谋求实现的，不仅是立法内在的崇高道德准则——正义、公平等，同时也是立法外在的利益形式。这种正义与利益的结合，构成了现代立法价值不可分割的两个方面。在有的西方学者看来，“‘公平’一词常被用来解释‘正义’，但是与‘正义’一词的一般意义最为切近的词是‘应得的赏罚’。一个人如果给了某人应得的或应有的东西，那么前者对后者的行为便是正义的行为”。[1]对正