中国立法的公众参与.docx

中国立法的公众参与一、公众参与中国立法的意义20世纪70年代末以来随着“”的结束和改革开放政策的进行中国立法的一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展（2）。中国立法越来越重视法律专家的作用在制定宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法等一系列法律时都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩（3）。另一方面按照中国现行法律规定有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关从实际情况看处于行政领导第一线的国务院由于了解实际情况承担大部分立法草案的起草工作其他机关或个人可参与起草法律草案但没有立法提案权立法严格依据立法程序从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点（4）。在中国立法向着专业化和正规化发展的同时普通百姓如何参与立法立法如何反映广大人民群众的利益已经成为摆在我们面前的一个重要问题。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说人民当然拥有立法权。而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表人民行使这项权力的它的来源是人民。公众广泛参与立法对一个人民当家作主的国家按理说是再自然不过的事。应该指出制定政策时广泛征求群众意见“从群众中来到群众中去”一直是中国共产党领导的基本方法。在革命战争年代中国共产党建立了许多革命根据地在充分发扬民主的基础上制定了有关政权组织、、家庭婚姻、劳动关系等方面的一系列法律（5）。新中国成立后中国共产党又把在革命战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中形成了与社会主义原则并列的民主原则（6）。在制定宪法、婚姻法、兵役法、农业合作社章程等重要法律时都采取了先公布草案在较小或较大范围内征求意见最后由立法机关讨论通过的办法。在解放初期制定农业合作社章程时指出：章程还要慢一点要跟民主人士商量要采取立法的手续也许和兵役法一样先由人民代表常务委员会讨论一下交给国务院公布征求意见各地方就可以照那样试办一个时期到了明年再交人民代表大会通过。把制定1954年宪法的经验概括为“领导与群众相结合”的方法。他指出：这个宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多个的意见公布以后还要由全国人民讨论使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合领导和广大各极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。但是在当时的情况下公众广泛参与立法建立在三个前提的基础上：第一所处理的社会关系比较简单在人民内部在不同部门、地区、行业之间在政府与人民之间利益比较单一下级服从上级地方服从中央政府代表人民为人民服务远远没有形成现在这样利益多元化的局面。第二在政府内部分工比较简单在根据地实行的是精兵简政党政军民学东西南北中党是领导一切的；在50、60年代虽然存在党政分工立法机关、行政机关和司法机关之间的分工但国家重大方针政策的决策立法工作本身都受到学中央的直接领导行政权力起着重要的作用。第三党群关系干群关系比较简单人民对党和政府的感情比较淳朴。在这种情况下立法工作虽然没有像现在这样的严格正规的程序公众参与是当时中国立法工作的最自然不过的事情（7）。70年代末、80年代初以来中国社会的情况发生了很大的变化如果说50、60年代社会关系比较简单法律所调整的主要是诸如家庭婚姻关系对国民经济的计划、分配与监督对分子和其他严重犯罪分子的制裁而且大量的关系不通过法律而通过其他社会调控的手段党的政策宣传思想道德觉悟当事人所在的单位领导的规劝或居民委员会的调解就已经把问题解决了即使是犯罪分子把他们置于群众的监督之下也是最好的监督和改造办法；那么今天所出现的社会关系的复杂性程度比50、60年代大得多。首先经济体制的改革带来了利益的多元化在公有制之外还合法地存在着大量的非公有制经济的成分人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了在国家与企业之间不同所有制的企业之间企业的不同所有者之间企业的所有者与经营者之间企业的雇主与雇员之间企业的管理者与工人之间存在着大量的、多种多样的经济关系处理这些关系必须兼顾各种利益。其次在政治领域虽然提出的并由身体力行的“为人民服务”的宗旨一直是党和政府工作的基本原则但随着利益的多元化随着在一些干部中“化为私”、“权钱交易”的现象愈演愈烈人民不再把他们视为“人民的公仆”而把他们看作是与人民有着不同利益的特殊的利益集团如何使政府的权力既为人民服务又不滥用；既高效合理地运转又受到人民的有效监督已经成为建立一个民主、有效率的社会所面临的复杂问题。第三在社会生活领域随着科学技术的发展在环境保护、城市管理]交通安全、食品卫生、