中央与地方权限划分：国际比较与借鉴.docx

中央与地方权限划分：国际比较与借鉴中央与地方的权限划分，是重要的宪法问题。从宪政体制下比较中央与地方关系，并探讨我国中央与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。一、中央与地方权限划分的基本模式中央与地方权限的划分，是许多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。联邦制国家的分权在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”。《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。[1]单一制国家的分权单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式一是以宪法具体列举中央与地方的职权。如1947年制定并经多次修改的《意大利共和国宪法》，除了在第五条明确规定意大利实行地方自治外，并在第二篇第五章“大区、省和市镇”中，专门规定了各省与中央的事权范围。二是以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限。如1947年《日本国宪法》对地方制度作了原则规定，确定地方公共团体的职权是管理财产、处理事务和执行行政，并可以在法律范围内制定条例。立法领域的分权为了维护国家的根本利益和法制的统一，各国对立法领域的职权，包括规定地方政府的产生、权限等事项，多规定由中央集中行使。如根据1958年《法国宪法》第34条规定，地方议会的选举和地方议会的行政自主权及其权限和财源的原则，由法律规定。有的国家宪法对某些事项规定总的原则，而具体实施这些法律原则的条例和细则由地方规定。如在英国，奉行“议会至上”原则，所有制定法都由议会通过，同时，根据地方政府法和其他专门法的规定，地方议会为实施制定法可制定规章，但必须报主管大臣或其他有关大臣批准，且不得与一般法相抵触；为获得特别权力，地方议会还可请求中央制定私法案。在美国，许多州宪法规定，县、市可以制定规章或自治宪章，报州长、州务卿或州议会备查或批准后生效。如根据《加利福尼亚州宪法》第十一条，为管理地方事务的需要，县或市的管理机关或宪章委员会可提议制定或修订宪章，经公民投票批准，并报州务卿备案后生效。自治宪章的条款是州法，具有州法的效力。有的国家规定地方可以在自己管理事务的范围内制定法令或法律。如日本宪法规定，地方公共团体的议会得在法律范围内制定“条例”；地方行政首长则对其职权范围内的事务，有权制定“规则”。行政领域的分权行政领域的分权，在不同国家不尽一致，但一般来说，在实行地方自治的国家，地方自治机关所负责的是地方自治行政事务，不负责国家行政事务，它们不属于国家行政系统，不是国家行政机关，但中央政府可以依法将一部分国家行政事务划分给地方政府，地方政府也可以依法办理中央政府交办的事务。如在英国，地方政府具有法人地位，但地方政府并无一般权能。按照英国法的原则，地方政府只能行使法律明确规定的职权，如果行使了法律规定以外的职权，就是越权。法律规定地方政府执行的事项，包括必须履行的事项和自行选择的事项两种。法国是一个长期实行中央集权的国家，但近几十年来，法国进行了权力下放和权力分散的改革，将一部分国家行政职能下放给地方议会，并将中央政府各部门的一部分决策权转给国家派驻地方的机构行使。权力下放后，大区、省、市镇议会的行政权力扩大，除有权决定本级预算外，还有权处理教育、交通、城市规划和住宅建设等法律规定的事务；权力分散后，中央政府在地方的派驻机关增加到大区和省两级，中央许多部通过派驻机关处理了许多中央政府的行政职能和一