行政管理体制改革的目标、任务和路径选择(一).pdf

行政管理体制改革的目标、任务和路径选择(一)【正文】胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（以下简称《十七大报告》）和温家宝总理在第十一届全国人大一次会议上所作的政府工作报告（以下简称《政府工作报告》）都对行政管理体制改革的目标、任务和路径选择做了全面、系统和深刻的论述。《十七大报告》提出的改革目标是：着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。《十七大报告》提出的实现上述改革目标的路径和改革任务有七：（一）健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务；（二）加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；（三）规范垂直管理部门和地方政府的关系；（四）加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；（五）精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题；（六）统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制；（七）加快推进事业单位分类改革。1]《政府工作报告》以“改革总的原则和要求”的表述对十七大报告提出的改革目标予以了细化和完善：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。《政府工作报告》将改革的任务和路径具体概括为下述四项：（一）加快转变政府职能；（二）深化政府机构改革；（三）完善行政监督制度；（四）加强廉政建设。2]《十七大报告》和《政府工作报告》确定的行政管理体制改革的目标、任务和路径选择涉及对政府系统内部相互之间关系以及政府外部关系的全面调整和变革。政府内部关系包括中央政府与地方政府的关系、政府部门相互之间的关系以及政府部门内部的关系三个层面；政府与外部的关系包括政府与被管理者行政相对人的关系、政府与社会的关系以及政府与权力机关、司法机关乃至执政党的关系三个层面。狭义的行政管理体制改革只涉及政府内部关系的变革，即政府本身机构的设置和职能、权限划分。广义的行政管理体制改革则涉及以上所有六个层面关系的调整和变革。两个报告，特别是《十七大报告》，所确定的行政管理体制改革任务显然是广义的行政管理体制改革，如《十七大报告》提出的改革任务即包括统筹党委、政府和人大、政协机构设置和加快推进事业单位分类改革，这显然超出了政府内部关系调整和变革的范围。本文探讨行政管理体制改革将以广义的行政管理体制为视角，即全面研究政府内外六个层面关系的调整和变革。尽管狭义行政管理体制改革也许是行政管理体制改革的重点，广义的行政管理体制改革更多涉及的是政治体制改革的内容。但是，狭义的行政管理体制改革我们已经进行了二十多年了，今天我们进行的改革已经触及到许多深层次的问题，触及到不少属于政治体制性质的问题。我们到现在如果还不下决心解决这些深层次的问题，不同时进行政治体制改革，狭义的行政管理体制改革就无法再继续进行下去了。因此，我们今天要进行的改革和本文要研究的改革无疑是具有一定政治体制改革内涵的广义的行政管理体制改革。我们下面的讨论将从政府外部关系开始，先研究政府外部关系三个层面的调整和变革，然后再进到政府内部关系，探讨政府内部关系三个层面的调整和变革。一、政府与行政相对人关系的调整和变革政府与行政相对人关系主要涉及两个问题：一是政府管什么；二是政府怎么管。前者是转变政府职能的问题，改革的方向主要是强化被管理者自治、自主，减少政府的干预，特别是减少政府对公民、法人和其他组织内部事务的微观干预，构建有限政府；后者是转变政府管理方式的问题，改革的方向主要是确立以人为本，实行公开、公正、公平和社会公众参与的民主方式。人民创立政府，究竟需要政府干什么？人们有各种不同的答案，有人认为政府的功能应限于或主要只是提供安全和秩序，保护公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相对人私人的事应尽量少管或不管；3]有人则认为，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能应是提供公共服务，如交通、邮政、电力、自来水、煤气等，政府对行政相对人提供的服务越多越好4]。对于政府应该干什么、管什么，新中国成立以后的历届人民政府对此曾有过很多探索、走过很多弯路。上世纪六、七十年代，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞阶级斗争，“阶级斗争，一抓就灵”；上世纪八十年代以后，我们曾认为政府主要职能是领导人民搞经济建设，“发展是硬道理”，提高GDP是最重要的