景区类PPP项目交易结构要点.doc

景区类PPP项目交易结构分析发表日期：2016-01-11来源：靳林明、张钰君泽君律所浏览量：1808分享：一、旅游产业概况随着我国经济的逐步发展，民众在旅游方面的支出占其总体收入的比例越来越大，各地方政府也越来越重视旅游业的投资与开发，据《2014年全国旅游业投资报告》数据显示，2014年全国旅游业实际完成投资7,053亿元，同比增长32%，比第三产业投资增速高15个百分点，较全国房地产投资增速高21个百分点。按照2014年的同比增长率，2015年旅游业的投资总额将突破10,000亿元。不难看出，旅游业具有广阔的前景，同时在政府不断大力推动旅游业市场的决心下，旅游产业必将持续发展繁荣。2012年6月，国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年8月，国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。2014年12月，发改委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，明确将旅游同其他公共服务、基础设施类的项目一并纳入到政府和社会资本合作的项目范围中。旅游产业迎来了新的发展机遇。二、法律定义从法律角度看，对于旅游景区的定义，在国家层面上暂时还没有法律法规予以明确的认定。在各省、市地区自行制定的旅游（风景区）条例中，对于旅游景区的定义基本一致。《宁波市旅游风景区条例》第二条第二款规定：“本条例所称的旅游景区，是指以游览参观、休闲度假、康乐健身等活动为主要功能，具备相应旅游服务设施并提供旅游服务，有明确地经营管理者和地域范围的独立管理区。”《乌鲁木齐市旅游景区管理条例》第二条规定：“本条例所称旅游景区是指经旅游行政管理部门确定的具有观赏或文化、科学研究价值，自然景物、人文景物比较集中，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的区域。”另外，在《旅游景区质量等级的划分与评定》中，旅游景区被定义为“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域”。在国家立法层面上没有明确规定旅游风景区的详细分类。参照《旅游景区质量等级的划分与评定》，旅游景区包括“风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。在法律概念上，风景区和风景名胜区具有不同的含义。《风景名胜区条例》第二条第二款规定，“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”《风景名胜区条例》第四条规定，“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第三十六条规定，“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。”风景名胜区的申请与规划要求更为严格。《风景名胜区条例》第二十八条第二款规定，“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”风景名胜区的收入使用范围更加严格。《风景名胜区条例》第三十八条第二款规定，“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。”对于景区收费问题，《旅游法》第四十三条规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。”三、旅游景区与旅游地产根据旅游地产目前存量项目的性质，可以将旅游地产分为两类：一是将地产打造成为旅游景点的旅游地产项目；二是以已有景区为依托打造与景区密切相关的旅游地产。第一类旅游地产，以杭州宋城为代表，通过地产开发建设主题公园，并按照风景区的标准管理与运营，已发展成为全国著名的历史主题景区之一。在此类型下，旅游地产开发即为旅游景区开发，建设开发的旅游地产本身就是旅游景区。第二类旅游地产，多为景区周边的酒店与疗养院或者商业住宅，该地产的收益依托于相关景区的吸引游客能力。当然，目前也存在不少第一类与第二类旅游地产的结合项目，例如长白山旅游度假区（“度假区”），度假区以长白山风景区的大环境为依托，自身具有吸引游客的优秀资源（例如温泉度假村、滑雪场等），度假区的收益并不完全依靠长白山景区对游客的吸引力，所以与第二类旅游地产有所区别，应纳入第一类旅游地产范围。如社会资本通过资源匹配获得景区周边土地的，第二类旅游地产的收益可以作为社会资本回报机制的一种。四、案例介绍国家大力鼓励支持各类基础设施以PPP模式实现建设经营，景区也不例外。引入社会资本参与到景区建设中，既能够缓解政府的财政压力，