我国土地利用总体规划应借鉴美国城市精明增长的理念.doc

我国土地运用总体规划应借鉴美国城市精明增长的理念2023年10月11日中国农业大学资源与环境学院付海英，朱德举，石英，刘瑞一、美国城市精明增长（一）产生背景近半个世纪以来，城市向郊区蔓延已逐步成为美国城市重要发展模式。据记录，1970-1990年二十年间，全美最大的100个城市的城区面积增幅为69.6％，而人口仅增长41.7％，同期人均占用建设用地增速23.5％，部分城市即使是人口呈负增长的情况下，城区面积仍大幅度增长。据美国农业部估计1992-1997年5年间，城市扩张侵占农地518.0万公顷，其中耕地214.5万公顷，照此速度发展到212023，届时将严重威胁美国的粮食出口以及现有膳食结构的维持。同时城市蔓延还带来了系列生态环境问题和社会问题。面对城市蔓延带来的上述问题，社会各界开始反思：在市场经济条件下，政府应当采用如何的行动及法规引导城市发展？城市究竟该以如何的方式、在什么地方发展？在这样的背景下，美国规划协会（Americanplanningassociation）于1994年提出了城市精明增长计划（smartgrowthproject），发动了新形势下的土地规划改革工作，并于2023年出版了《精明增长的城市规划立法指南》；1996年，美国规划协会（APA）、环境保护局（EPA）、美国农田信托（AFT）等32家组织联合建立了精明增长网站（Smartgrowthnetwork），开始了精明增长活动的全面研究；1997年，马里兰州提出了以“城市精明增长区法案（SmartGrowthAreasAct）”等五项法案组成的精明增长创新活动，旨在通过政府财政支出控制城市蔓延并促进中心城市的经济复兴。之后，精明增长作为一种城市发展模式，逐步在全国发展起来，并得到公众的认可。（二）精明增长的内涵和实现措施作为应对城市蔓延的产物，精明增长并没有确切的定义，不同的组织对其有不同的理解。环境保护局认为精明增长是“一种服务于经济、社区和环境的发展模式，注重平衡发展和保护的关系”；农田保护者认为精明增长是“通过对现有城乡的再开发保护城市边沿带的农田”；国家县级政府协会（NACo）认为精明增长是“一种服务于城市、郊区和农村的增长方式，在保护环境和提高居民的生活质量的前提下鼓励地方经济增长”。总的来说，精明增长是一种在提高土地运用效率的基础上控制城市扩张、保护生态环境、服务于经济发展、促进城乡协调发展和人们生活质量提高的发展模式。精明增长最直接的目的就是控制城市蔓延，其具体目的涉及四个方面：一是保护农地；二是保护环境，涉及自然生态环境和社会人文环境两个方面；三是繁荣城市经济；四是提高城乡居民生活质量。通过城市精明增长计划的实行，促进社会可连续发展。此外，精明增长是在拓宽容纳社会经济发展用地需求的途径的基础上控制土地的粗放运用，改变城市浪费资源的不可连续发展模式，促进城市的健康发展。城市增长的“精明”重要体现于两个方面：一是增长的效益，有效的增长应当是服从市场经济规律、自然生态条件以及人们生活习惯的增长，城市的发展不仅能繁荣经济，还能保护环境和提高人们的生活质量；二是容纳城市增长的途径，按其优先考虑的顺序依次为：现有城区的再运用—基础设施完善、生态环境许可的区域内熟地开发—生态环境许可的其他区域内生地开发。通过土地开发的时空顺序控制，将城市边沿带农田的发展压力转移到城市或基础设施完善的近城市区域。因此，精明增长是一种高效、集约、紧凑的城市发展模式。（三）精明增长的实现措施实现城市精明增长有三条基本途径：充足运用价格手段的引导作用；发挥政府的财政税收政策的指向作用和综合运用土地运用法规的控制作用。精明增长的基本假设是通过科学的规划可以平衡资源保护与开发之间的关系，而城市的一切发展均以土地为载体，城市增长的“精明”最终贯彻在土地运用的精明上，因此，编制科学的土地运用规划是实现城市精明增长的关键。所以本文从规划的角度对实现精明增长措施所进行的探讨进行介绍。1、断面规划面对传统的区划条例（zoningordinances）和细分规则(subdivisionregulations)导致的分散的土地运用格局，Andrés等人提出了断面规划法（TransectPlanning）。与传统的排他性分区不同，断面规划是将规划区视为由农村向城乡逐步过渡的连续统一体，并根据城乡化水平以及景观环境的变化将规划区域分为不同的生态带（ecozone），在不同的生态带内配置不同的土地运用结构，最后在整个规划区内形成人与自然协调发展的用地格局。断面规划的基本假设是每个生态带的主体景观环境都是人类长期活动适应自然条件的结果，因而具有存在的科学性和发展的可连续性。其规划原则是不破坏主体景观的和谐度。因此编制规划的关键在于拟定每个生态带的主体景观特性，再运用土地运用的空间配置“校正”各个