流域生态补偿模式革新.docx

流域生态补偿模式革新上世纪末期以来随着水生态环境持续恶化流域生态补偿也逐渐成为我国生态补偿实践的重点领域尤其是2010年西南诸省百年不遇的大旱再次使水资源问题暴露在公众面前亟需在制度层面予以破解。流域生态补偿是指通过一定的政策手段促使流域生态保护外部性内部化让流域生态保护成果的"受益者"支付相应费用;通过制度设计解决好流域生态环境这一特殊公共物品消费中的"搭便车"现象激励流域生态环境这种"公共物品"的足额提供;通过制度创新实现对流域生态投资者的合理回报激励流域上下游的人们从事生态保护投资并使生态资本增值。我国流域生态补偿实践主要有三种模式:一是以流域源头保护为主的项目补偿模式;二是流域水污染控制责任制及跨区补偿模式;三是基于水资源短缺的水权交易补偿模式。其中以项目补偿模式为主以水污染控制为目标的流域跨区补偿实践呈明显上升趋势水权交易补偿模式还只是在特定区域内存在。三种实践模式各有优势对于调节上下游区域间的利益矛盾、促进流域水生态资源环境的可持续利用起到了较好的效果但也存在诸多缺陷如未从关键因素——————水权设置入手解决区域外部性问题未从断面水质水量出发建立系统的水资源补偿机制。因此亟待在实践中进行水权制度创新在水资源单一国家所有制的基础上丰富与明晰水资源权益建立以国家水资源终极宏观调控管理权和区域具体水资源财产收益权的二级水资源权责制度借助流域行政区域断面水量、水质的可测量技术及其已有流域补偿的成功经验构建水资源补偿与优劣水质奖惩责任制相结合的流域跨区水资源补偿机制以推动我国经济社会协调可持续发展。一、以流域源头保护为主的项目补偿模式长期以来由于对生态环境问题的重要性缺乏足够的认识导致流域生态环境恶化已成为影响我国人民生活、经济可持续发展的重要因素。在这一背景下20世纪末期以来我国启动实施了一系列大型生态环境建设项目如青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划的制定与实施退耕还林、天然林保护、"平垸行洪、退田还湖、移民建镇"、森林生态效益补偿基金制度的建立与运行等对生态环境建设的重视程度及建设规模前所未有。这些国家主导的重大生态建设项目尽管当时并没有冠名为"生态补偿"但在实施过程中包含有对因流域源头生态保护而利益受损主体的补偿内容缓解了流域源区生态保护与生存发展的矛盾实际可纳入生态补偿范畴。在中央政府推进的重大生态环境建设项目之外各省级政府也以特定项目开展了更具生态补偿性质的流域环境保护实践。在该层次的生态环境建设实践项目中较为典型和具有代表性的有北京对密云、官厅水库上游河北、山西的补偿浙江省在金华江流域、新安江流域、钱塘江流域以及全流域开展的对源头的生态补偿实践福建省在闽江流域、九龙江流域、晋江流域开展的下游对上游的补偿江西对东江源头及五河源头区域的保护性投入等。从上述流域生态环境补偿的实践与发展趋势看对流域源头地区生态补偿的保护性专项投入中央政府仍在进一步加大力度各省级政府也都在陆续跟进使其成为我国目前占绝对主导地位的流域生态补偿模式并展示了这一补偿模式的三个突出特色。第一建设关注的重点在江河源头的水生态环境保护。我国流域生态补偿实践中较为突出的特点是政府重视对江河源区的保护。由于源头对于整个流域的生态安全至关重要从中央到地方都非常重视对流域源头地区的保护性投入。纳入保护范围的天然林、重点生态公益林主要分布在流域的源头地区不仅国家专门启动了对三江源等地区的生态保护工程各地方政府实施的地方流域生态补偿实践探索同样也是集中在对源头地区的保护上。从公平角度讲江河源区人民有权利用当地资源尤其是矿产、森林和水(包括排污)资源以获得财富但由于源头往往被政府划为保护区而实行严格的产业准入制度有矿不能采、有林不能伐、污水不能排严重影响了源区经济发展与人民的收入及生活水平对源头区域进行生态补偿理所当然;简单地以资源国有为由采取行政禁止性规定及措施而不对源头地区进行合理补偿则有悖社会公正。同时相比以"先破坏、后治理"为特征的传统发展模式对流域源头的保护更具可持续发展内涵。第二补偿投入载体突出生态项目建设强化了针对性。无论是国家的大型生态建设工程还是地方政府实施的流域生态补偿都是以项目为依托在年度财政预算中安排一定的资金用于流域源头生态保护与环境治理。在生态补偿的具体实施过程中补偿资金的使用也是以项目为依据。如地方生态公益林批准立项成为国家重点公益林或省级重点公益林后补偿资金通过财政转移支付手段划入地方林业部门然后林业部门把补偿资金落实到具体的保护项目上;在闽江流域生态补偿实践中福州与三明、南平共同设立的专项资金主要用于闽江上游三明、南平段的治理重点安排畜禽养殖业污染治理、农村垃圾处理、水源保护、农村面源污染整治等项目。第三补偿资金由政府财政转移支付。从流域源头保护补偿实践看我国流域生态补偿主要是政