征地补偿的行政机制探索.docx

征地补偿的行政机制探索本文作者：吴兴国工作单位：安徽省社会科学院我国现行《土地管理法》仅规定了土地所有权和使用权发生争议时的处理途径①并未对征地过程中因补偿安置发生争议的具体救济渠道作出规定。“国法[2011]35号文”出台之前国家层面的对征地补偿安置争议处理程序作出规定的法律文件主要是《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)该条例第25条第3款规定:“对补偿标准有争议的由县级以上地方人民政府协调;协调不成的由批准征地的人民政府进行裁决”。该条规定不仅将裁决对象局限于“补偿标准”而且也没有对具体的裁决程序作出进一步规定因而在实践中并没有多少可操作性。一些地方对推行征地补偿安置争议协调裁决制度存在着畏难情绪《实施条例》规定的协调裁决制度并未在全国普遍开展。随着征地补偿安置引发的矛盾纠纷日益突出国土资源部在2006年6月发出通知(“国土资发[2006]133号”)要求各地在2006年底前全面建立征地补偿安置争议协调裁决制度。②然而各地争议裁决制度的出台并没有从根本上解决征地补偿安置纠纷因征地补偿引发的群体性事件仍然层出不穷。究其原因主要有以下几点:其一《实施条例》规定的裁决机关是批准征地的人民政府根据现行《土地管理法》这项任务实际上落到了省级人民政府头上具体则由省级国土部门负责。但是省级国土部门并不具备解决大量征地补偿安置纠纷所需的人力、物力。2005年全国发生近2万起因征地引发的群体性事件即使平均分摊每个省也有六七百起如果这些纠纷都被提请裁决很难想象国土部门可以在短时间内公平、公正地裁决如此众多的纠纷。在这种情况下《实施条例》规定的当地政府先期协调(各地出台的协调裁决制度也都有由市、县人民政府先期协调的规定)往往就成了省级国土部门不予及时裁决的借口。另外。根据《实施条例》的规定征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订并报经市、县人民政府批准后实施。由国土资源部门来承担征地补偿安置争议裁决工作不免给人有既当“运动员”又当“裁判员”的感觉也难免有“自己做自己法官”的嫌疑。裁决的公平与公正会受到质疑。其二《实施条例》对裁决对象的界定过于狭窄导致实践中围绕征地补偿方案的大量现实纠纷不能提请裁决。《实施条例》规定裁决的对象限于“补偿标准”对于“补偿标准”的具体含义各省级政府出台的协调裁决制度做出了不同的解释。有些地方对“补偿标准”的限定非常窄例如湖南、山东明确将“因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议”排除在可裁决纠纷之外。③事实上这些争议是引发纠纷的重要因素。另外在实践中引发征地拆迁群体性事件的一个重要因素是农民对补偿费用的支付分配方式、安置的具体方式不满④这些明显不属于《实施条例》规定的“补偿标准”范围因而不能提请裁决。其三裁决申请人资格受到严格限制。一些省市出台的争议协调裁决制度对申请人资格进行了严格限制。例如湖南规定只有被征地的农村集体经济组织才能成为申请人;天津和浙江规定个人只能就青苗补偿和地上附着物补偿标准争议申请裁决。⑤如果农村集体经济组织不申请裁决利益真正受到侵害的个人没有任何办法获得救济。“国法[2011]35号文”将裁决权分解到批准征地补偿、安置方案的地方政府废除协调前置程序同时将裁决的对象由补偿标准扩展到完整的补偿、安置方案在很大程度上解决了《实施条例》规定的裁决程序在实施过程中的上述问题的前两个。然而对于上述第三个问题尽管通知明确承认了农民个人的申请人地位与一些省份将申请人局限于集体经济组织相比有了一定的进步但它仍然否定被征收土地的其他权利人的申请人地位仍然存在申请人范围过窄的问题下文对此作重点分析。界定裁决的法律性质是确定申请人范围的前提。“国法[2011]35号文”出台前裁决的法律性质一直不明确。如果按照字面解释将《实施条例》所谓之裁决认定为行政裁决———一种特殊具体行政行为则其申请人的范围可以由具体法律法规自行规定⑥。然而根据行政法一般原理行政裁决指的是行政主体依照法律授权对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事争议进行审查并作出裁决的行为。[1](P249)征地补偿安置显然不是平等民事主体之间的民事行为而是市、县人民政府依据法律法规作出的一种具体行政行为。因此上级政府对补偿安置纠纷的裁决本质上应该属于行政复议而不属于行政裁决。因此“国法[2011]35号文”将裁决认定为行政复议是符合行政法原理的它解决了长期困扰的“裁决”的法律性质不明确问题。然而它又将复议申请人限定于农村集体经济组织和农民这一点不仅有悖于行政法的基本原理也与现行《行政复议法》等相关法律、法规的规定不相符。行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益而向法定的行政机关申请复查行政机关对具体行政行为进行审查后作