小议立法体制与南水北调的关系.docx

小议立法体制与南水北调的关系本文作者：陈曦川普利锋工作单位：国务院南水北调工程建设委员会办公室1我国现行立法体制及立法权划分1.1立法的概念在我国现行立法体制中“立法”概念通常包括广义和狭义两种不同的理解。狭义的立法专指国家最高权力机关及其常设机关依据法定权限和程序制定特定、具体的规范性文件(即狭义的法律)的活动。广义的立法是泛指有关国家机关依照法定权限和程序制定各种具有不同法律效力的规范性文件的活动。它既包括国家最高权力机关及其常设机关制定的特定的、具体的规范性文件(即狭义的法律)的活动也包括各级地方国家权力机关及其常设机关和各级行政机关依据法定权限和程序制定行政法规、地方性法规及规范性决定、决议等规范性文件(即广义的法律)的活动。一般而言“立法”指广义的立法。本文以下所提“立法”采取广义立法概念。1.2立法体制与立法权限划分立法体制是指一个国家哪些机关有权创制、修改或废止法律和其他具有不同法律效力的规范性文件。立法体制包括立法权限的划分、立法行使权、立法机关的设置等方面其中最主要的是立法权限的划分。它既包括中央和地方关于法的创制权限的划分制度和结构也包括中央各机关之间及地方各机关之间关于法的创制权限的划分制度和结构。我国现行的立法体制是建立在1982年宪法基础上并结合我国历史环境、社会背景与现实因素而不断发展完善的。从建国初期全国人大作为唯一立法机关的“一元一级”立法体制到立法权扩展至全国人大常委会、国务院以及地方省、直辖市和自治区政府的“一元两级”立法体制再到近年来人大授权经济特区以及经过国务院批准的较大的市等地方政府先后拥有地方立法权我国的立法体制呈现出“一元两级多层次”的格局态势。其中“一元”是指我国立法权限最终归结于最高国家权力机关及其常设机关即全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。根据《宪法》第62条和第67条的规定它们共同行使国家立法权制定基本法律和其他法律(即狭义的法律)。“两级”是指中央享有法律制定权省、直辖市、自治区的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下行使制定地方性法规的职权。地方性法规制定权首先在1979年由地方组织法规定然后1982年宪法纳人。1982年和1986年两次修改地方组织法把地方性法规制定权逐渐扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会规定地方人大可以根据本市的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、相抵触的前提下制定地方性法规报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。期间全国人大及其常委会多次授权经济特区和有关省人大及其常委会制定单行法规。由此我国中央和地方适度分权的两级立法体制建立起来。“多层次”是指现行中国立法权限划分体制是独具特色的立法体制:它是中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关统一领导国务院在一定程度上享有相当大的权力地方享有不同程度的自主权力是其突出的特点。即:全国人大及其常委会共同行使国家立法权国务院行使行政法规制定权(国务院各部委行使规章制定权)一定级别的地方人大及其常委会行使地方性法规制定权(其所属的政府行使地方性规章制定权)民族自治地方行使自治条例和单行条例制定权香港和澳门特别行政区行使相对独立的立法权。2000年7月1日施行的《立法法》确定了各类立法权限的划分、归属及其相互关系形成了一个由人大立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权、特别行政区立法权所构成的一个较先前体制有重大发展的新的立法权限划分体制。2制定法律法规、规章有关规定涉及南水北调立法工作无外乎有关南水北调法律法规、规章的制定、出台。2000年7月1日施行的《立法法》对法律法规、规章的制定进行了明确规定。2.1法律一般而言从国务院系统申请制定法律需要先制定行政法规经施行取得成熟经验后才能向全国人大及其常委会提请制定法律。《立法法))$n条规定授权立法事项经过实践检验制定法律条件成熟时由全国人大及其常委会及时制定法律。2.2行政法规国务院根据宪法和法律制定行政法规国务院有关部门认为需要制定行政法规的应当向国务院报请立项。《立法法》第56条规定行政法规涉及的主要内容一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项二是履行宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。一般情况下制定行政法规需要国务院有关部门先行制定部门规章取得成熟经验后才有可能列人国务院立法工作计划。《行政法规制定程序条例》第8条规定了列人国务院立法工作计划的行政法规应当符合三个条件一是适应改革、发展、稳定的需要二是有关的改革实践经验基本成熟三是所要解决的问题属于国务院