养老保险城乡统筹实施路径研究.docx

养老保险城乡统筹实施路径研究摘要：基于统筹城乡和制度一体化目标回顾反思了我国基本养老保险的制度设计思路和实践途径。在制度设计思路上以“人群分设”的传统路径依赖存在制度体系的碎片化、参与机会不均等、财政分配不公平的三大弊端。新时期的城乡统筹实践路径是从二保“双延”转向城乡一体。结合国外经验文章中提出新时期应以全体公民为对象促成参保机会均等保证起点公平；采用弹性筹资机制秉持社会正义；统一计发办法促进结果公平。可以采取三步走实施策略：第一步统一建立城乡居民的社会养老保险（以下简称“居保”）使之与“城保”一起实现“统一国民资格”。第二步通过建立“居保”与“城保”一体化的待遇计发办法完成“统一待遇比例”问题。第三步提高统筹层次实行养老保险全国统筹彻底破除跨区域经济悬殊的统筹地区关系转移接续难题真正实现养老保险制度一体化。关键词：社会保障；统筹城乡；一体化；路径一、问题的提出以扩面覆盖的制度历史路径重新审视我国社会保障60多余年来改革发展路线尤其是改革开放以后的社会养老保险改革可以发现其制度设计的典型特点：我们总是习惯将保障对象按单位类别、群体特征或社会身份类别进行划分针对其社会分层的特点进行制度分门别类设计譬如分别建立城镇职工、公务员或机关事业单位职工、军人、城镇个体工商户及灵活就业人员、农民工、失地农民、计生两户等若干群体的制度安排。这里借用抽象概念可将这种按照保障对象的单位类别、群体特征或身份类别等社会属性作为划分依据、分门别类建制的制度设计路径称之为“人群分设”的思路。建国以来无论是计划经济时代的“劳动保险”还是改革开放后初期的“社会保险”改革基本上都一直是按“人群分设”思路所主导。其中城镇职工基本养老保险制度扩面进程先后经历了从合同制工人到非合同制工人从国有企业到私营企业从就业职工到普通居民的渐进过程。这种传统路径的优点是容易根据参保人的社会分层进行相应的制度设计有利于识别目标群体的共性特征相对集中地解决某一突出社会群体迫切的社会保障需求。在组织实施过程中有利于参保扩面的组织发动有利于区分轻重缓急、便于渐进推行和利于操作管理等优势也迎合了典型的中国特色式的“摸着石头过河”的路径依赖（郑功成2008）。但是长期以来这种设计思维和行动路线也为新时代社会保障制度遗留了城乡统筹的难题。建立更加公平可持续的社会保障体系成为党的十八大三中全会改革的重要内容。二、当前我国基本养老保险制度的主要问题1.制度体系碎片化。社会保险遵循大数法则的内在要求天然地追求制度公平和统一。在尽可能大的范围内公平的筹资机制、统一的基金管理以及待遇保障水平才能更好地发挥制度的综合保障效益包括经济效率和社会效益。但传统的按“人群分设”的制度安排往往因社会分层划分过细、统筹层次设计过低局限叠加地广人多的特殊国情城乡差别大、区域差别大难以避免地形成了多样化的政策差异导致制度体系多度碎片化造成关系转移难、资金调剂难和待遇攀比多等多重社会矛盾（郑秉文2009）。评估我国社保制度改革“城镇职工养老改革的经验教训之一就是集中不足而分散过度呈现制度碎片化、管理分散化状况给制度统一、基金统筹、关系转移带来了阻力”（胡晓义2009）。如今我国社保制度碎片化困境及其矛盾日益凸显加快促进社保制度的总体性和统一性努力缩小城乡、区域差别、制度差别成为当前我国养老保险统筹城乡重要任务。2.参与机会不均等。从起点公平来看机会不均等往往由制度的缺失、起步时间的不一致、或者非经济因素条件限制等原因造成。长期以来农民的制度安排缺失受益群体内部由于碎片化的制度分割限制和约束了参保对象参保人往往因身份等非经济或职业原因被限阻隔导致各群体之间享有养老社会保障权利不公、机会不均等微观上主要体现在突出地强调社会身份忽略不同群体间经济收入差别等经济实质无论是筹资还是待遇均存在事实上的不平等现象。譬如“新农保”实施前广大农民的社保权益缺失；“新农保”实施后未纳入制度覆盖的城老年居民因为制度分割也无法享有农村富人都能享有的普惠均等的国家基础养老金。同样由于制度分阻或户籍等身份限制即使农民中即使十分富裕的居民也不能享有如同城镇居民一样的基本医保参与机会以获取相应大保障待遇。同时收入较低的城镇居民也会为“新农合”的低标准缴费及相应的保障待遇而羡慕不已。此外游走在各项制度之间的一些边缘群体其社会保险权益往往会被忽略。譬如农民工等流动群体。总之一旦制度分隔造成养老保险参与机会的起点不公由此产生的一系列后期“连锁效应”将产生深远的历史影响后果也是难以估量的。3.再次分配的不公平。当前越来越多的研究已经注意到社会群体之间的初次分配利益失衡已经成为一个阻碍社会公平、影响社会保障体系完善的根源社会保障领域的再次分配的公平性问题更该