我国证券民事公益诉讼制度的构建.pdf

我国证券民事公益诉讼制度的构建俞德明曹瑞璇摘要：证券民事公益诉讼制度作为维护资本市场领域公共利益的有效救济措施在我国仍处于探索阶段。目前证券民事公益诉讼制度的构建面临科创版试点推行对投资者保护的挑战、证券民事公益诉讼法律依据不完备等诸多困难。通过对我国民事公益诉讼理论、实践及域外证券民事公益诉讼制度的考察论证我国证券民事公益诉讼的可行性从适用范围、原告资格、诉讼请求、举证责任、公益诉讼与私益诉讼衔接等制度层面进行创新设计并提出可适时将上海作为证券民事公益诉讼的试点区域。关键词：证券侵权公益诉讼检察机关一、证券民事公益诉讼的现实困境（一）科创版试点推行对投资者保护的挑战证券市场投资者风险本质上是法律风险。2019年7月22日上海证券交易所科创板正式开板标志着我国资本市场注册制改革进入新阶段。伴随科创板及注册制的试行企业上市门槛降低审核内容减少内幕交易、虚假陈述以及信息披露违法等案件发生可能性加大防范与化解系统性、区域性金融风险是当前证券市场面临的最严峻挑战之一。尽管我国证券法明确规定了证券侵权行为的民事责任、行政责任以及刑事责任但在实践中广受诟病。一方面行政处罚力度相对较小不足以起到有效威慑作用。新证券法增设专章加强投资者保护上市公司违规成本大幅提高但仍存在诸多问题。例如虚假陈述处罚金额为100万元至1000万元不等。由于存在上限问题意味着顶格处罚只能是1000万元。但是对严重损害投资者利益、对资本市场产生恶劣影响的案件处罚金额仍存在信息违规披露的收益大于成本的可能性。另一方面在刑事或民事赔偿案件中一般遵循行政处罚前置程序司法救济带有行政色彩。在当前我国证券市场日益发展、证券投资者权利保护问题凸显的背景下实现针对不特定多数人证券侵权行为的诉讼保护是引入证券民事公益诉讼制度最迫切的原因之一。（二）证券民事公益诉讼法律依据不甚完善我国证券民事公益诉讼法律制度的不完善主要体现在三个方面：一是立法原则性强、可操作性弱。民事诉讼法第55条概括列举了公益诉讼的适用范围但并未明确规定证券民事公益诉讼制度。与此同时新证券法对证券民事公益诉讼亦未作出专门规定。证券领域是否能够适用民事公益诉讼制度理论界和实务界尚存争议。二是程序性法律依据欠缺。尽管证券法为证券侵权行为提供了实体法依据但有关证券民事公益诉讼的可操作性、可诉性条文空缺有待后续立法加以完善。三是规范性文件法律效力低。由于立法过于原则我国现行公益诉讼大多由最高人民法院、最高人民检察院发布的司法解释规定有关审判原则、审判程序、责任承担等问题如《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高检察公益诉讼司法解释》）。因此从实体和程序两方面探索证券民事公益诉讼法律制度构建具有现实意义。（三）证券民事公益诉讼的焦点问题亟待破解除适用范围外证券民事公益诉讼仍存在四个亟待破解的难题：一是证券公益诉讼主体资格的确定。民事诉讼法第55条将公益诉讼的起诉主体资格限定为“法律规定的机关和有关组织”但并未明确规定具体是何种机关和组织有权提起证券民事公益诉讼。二是证券民事公益诉讼请求范围的界定。即除停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等诉讼请求外惩罚性赔偿是否适用。三是举证责任的科学合理分配。针对不同的诉讼主体是否需要区分举证责任特殊情况下举证责任能否倒置。四是公益诉讼与私益诉讼的衔接。即当证券民事公益诉讼与民事私益诉讼竞合时如何选择适宜的诉讼模式。二、引入证券民事公益诉讼的可行性分析（一）我国民事公益诉讼适用范围的扩展我国现行立法采用不完全列举的方式将公益诉讼的范围限定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。采用不完全列举的立法方式划定公益诉讼的适用范围较为合理既能够满足社会和司法实践的现实需要又为今后公益诉讼的发展提供了空间。自公益诉讼全面推开以来公益诉讼受案范围已逐渐向损害英雄烈士名誉、骚扰电话等侵害公共利益等热点问题扩展。此外十九届四中全会明确提出要拓展公益诉讼的案件范围。可见在立法层面我国已为引入证券公益诉讼制度预留出实践空间。（二）我国民事公益诉讼的现实基础自2015年7月以来全国各级检察机关作为“公共利益的代表”在公益诉讼方面积累了宝贵的实践经验。根据2019年《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》显示2017年7月至2019年9月全国检察机关共立案公益诉讼案件214740件办理诉前程序案件187