自然垄断型国企改革的战略思考.docx

编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径学海无涯苦作舟页码：自然垄断型国企改革的战略思考*本文系作者承担的2000年度国家社会科学基金青年项目《自然垄断型企业改革与规制政策设计》（项目批准号00CJY012）研究的阶段性成果。肖兴志内容提要：中国国有企业改革下一步重点领域在自然垄断行业这是中国市场经济发展以及加入WTO的必然趋势。本文从国有企业是一种自然垄断治理方式新视角入手分析了自然垄断型国企改革的实质在于治理方式变革或者规制体制改革探讨了自然垄断型国企改革的基本框架并研究了改革过程中的路径问题。关键词：自然垄断国企改革规制体制一、目前对自然垄断型国企改革的认识现状长期以来中国国有企业改革与发展呈现出明显的非均衡性。国有企业改革所涉及领域主要还是在竞争性行业对自然垄断行业中的国企改革重视不够。即使效率低下也因为这些国有企业处于国家垄断地位可以照样经营下去。政府依然沿用传统的依靠建立国有企业直接垄断经营的控制办法进行规管导致中国自然垄断行业整体运营效率低下服务质量较差这不利于实现国企改革与发展的整体目标。十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》是党中央关于国有企业改革一次最重要的决定代表着国家对国企改革的整体思路。《决定》中对自然垄断与国有企业的关系表述如下：国有经济需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业自然垄断行业提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。总之在理论界和实践部门的通常认识中自然垄断行业需要国有企业来经营。现在中国开始注意自然垄断领域中国有企业垄断经营的种种弊端也正着手对自然垄断领域中国有企业进行改革如电力的“厂网分离竞价上网”改革铁路重组、电信重组等等。基本思路是在传统自然垄断领域引入竞争机制打破垄断局面。在十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建议》中国家明确了有关垄断性行业中国企改革最新精神：电力、铁路、民航、通信等垄断性行业要按照政企分开原则推进管理体制改革引入竞争机制减少行政性审批。从总体上看目前对自然垄断型国企改革的认识与过去相比有较大进步但视野仍然比较狭窄多数认为改革仅仅是在原有框架下竞争机制的引入、垄断局面的打破问题。实际上竞争机制的引入是个极其复杂的问题自然垄断型国企改革并不能用“引入竞争机制”一词就能概括或表达。在自然垄断行业引入竞争机制必须考虑很多情况比如竞争是否值得以及竞争是否可行两者的不同组合决定着不同的政策要求（见表1）：表1竞争的可行性与合意性竞争值得吗？（规范问题）是否竞争可行吗？（实证问题）是常见例子“挑奶皮”竞争否进入遏制极端自然垄断第一种情况是在绝大多数行业内（左上栏）竞争既有利也可行因此应维护一般竞争政策但这却不适于极端自然垄断情况。第二在极端自然垄断条件下（右下栏）竞争政策无效即使自由化（竞争限制政策的取消）出现竞争也可能不会发生在这种条件下必须依靠规制（Regulation）。第三有相当部分公用事业以及其他一些行业对竞争有很强的渴求但在位优势企业可能通过反竞争行为威胁潜在竞争者（左下栏）。这种情况下放任自由并不意味着有效竞争竞争导向的规制政策有着相当重要的地位。比如1994年初中国电信业开始引入竞争也就是联通的进入但当时中国电信太强大很容易挤垮联通这时就需要对联通进入提供援助以及限制中国电信的垄断行为。另一方面竞争有时是可能的但可能会造成我们所不希望的结果。如电信业开放可能使有的公司选择效益好的地段进行服务而对偏远地区拒绝服务。这与自然垄断厂商履行的“普遍服务义务”相矛盾。经济学家普遍认为绝大多数的“挑奶皮”（俗称“挑肥拣瘦”）式竞争将会从整体上降低行业的可维持力。为从根本上促进自然垄断行业的长远发展激励自然垄断型国有企业生产经营的积极性减轻财政负担满足社会对自然垄断行业尤其是公用事业长期的、稳步增长的需要进而提高全社会福利水平必须跳出自然垄断型国企改革局限在原有框架内调整的局面对传统的政府通过国有企业直接垄断经营的治理体系进行根本性改革。一句话必须转换自然垄断领域中的国企改革思路探寻新的视角。二、自然垄断型国企改革新视角的主要内涵自然垄断型国企改革新视角的主要内涵是将国有企业视为自然垄断的一种治理方式而不是将其视为与社会经济制度直接相关的组织形式。从这个角度可更加深刻理解自然垄断领域的国企改革。自然垄断的存在使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。由于规模经济原因单个企业进行生产会导致成本最低。这时就应该由政府出面对市场进入进行干预让一家企业独家垄断赋予特定企业的垄断经营权有政策上的合理性。但如果同时赋予其收费或价格决定权就有可能造成价格歧视、寻租等不利于资源配置效率或有损消费者利益的现象。因而有必要对这类企业