城乡税制统一_基于公共财政的分析视角.pdf

2006年第2期中南财经政法大学学报№.2.2006
双月刊Bimonthly
总第155期JOURNALOFZHONGNANUNIVERSITYOFECONOMICSANDLAWSerial№.155

城乡税制统一:基于公共财政的分析视角

肖加元

(中南财经政法大学财政税务学院,湖北武汉430060)

摘要:城乡分割的二元税制加重了农民负担,降低了我国农产品的国际竞争力,也有悖于市场经济的公平原
则;在农村公共产品供给上,政府存在着职能缺位,这些都不利于建立城乡统一的公共财政。当前统一城乡税制
面临着财政资金压力、税收征管能力、二元经济结构等方面因素的限制。统一城乡税制需要逐步完善城乡税收体
系、加大政府对农村公共品投入以及深化基层人事制度改革和促进农业产业化等方面的配套改革。
关键词:税制统一;公共财政;二元税制;农民负担
中图分类号:F810.422文献标识码:A文章编号:100325230(2006)0220061206

一、引言

政府与公民之间存在一种交换关系:政府向公民提供诸如国防、警察、教育以及社会基础设施等
公共产品,而公民则以税收的形式向国家支付购买这些公共产品的成本。这种交换关系不同于现代市
场经济中的交换关系,它是一种通过国家政权加以实现的强制性行为,任何公民都必须要为国家提供
的公共服务支付成本。税制结构是否完善对一国社会经济发展具有重要意义,虽然评价一项税制的完
善与否没有绝对的标准,但从中外税收理论和实践看,税收公平始终是各国所追求的目标和公认评价
标准之一。亚当·斯密在其名著《国富论》中就列出了“好税”的四条标准,其中第一条就是公平原则,
“一国国民,都必须在可能范围内,按照各自能力的比例,即按照各自在国家保护下享得收入的比例,
缴纳国赋,维持政府”[1](P384—385)。亚当·斯密之后,这一原则经过西斯蒙第、瓦格纳与以及现代夏普和
奥尔森等人发展,逐渐成为现代公共财政理论的一个基础,也是西方资本主义国家普遍适用的一项基
本准则。
现代公共财政意义上税收公平原则,意味着向公民普遍征税的一个前提就是公民必须无差别地
接受国家提供的公共产品服务。无论是城镇居民还是农村居民,都要在统一的税制下公平纳税,平等
接受政府提供的公共服务,充分体现无差别国民待遇原则。长期以来,我国实行的是城乡分治的二元
税制体系。农民除了在生产和生活过程中实际承担增值税税负以外,还要缴纳专门针对农业的“三
税”(农业税、牧业税和农业特产税)、各种摊派和收费等税外支出。二元税制违背了税收公平原则,加

收稿日期:2006201208
作者简介:肖加元(1973—),男,湖北仙桃人,中南财经政法大学学报编辑部编辑,中南财经政法大学财政税务学
院博士生。
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重了农民的负担,扩大了城乡收入差距,不利于广大农村的长治久安,近年来统一城乡税制的呼声愈
来愈高。为了解决农民负担过重,城乡收入差距日益扩大问题,2000年国务院批准安徽省率先实行了
农村税费改革的试点,2002年试点省份扩大到了16个,温家宝总理在2005年政府工作报告中又宣
布:“明年将在全国全部免征农业税。原定5年取消农业税的目标,3年就可以实现。”截止到2005年
底,全国已有26个省区市相继宣布免征农业税。
取消农业税意味着国家财政收入的减少,政府会面临着财政支出上的压力。从改革的试点看,取
消农业税后,基层财政出现了不同程度的财政困难,因此如何平衡改革的成本与预期效果是统一城乡
税制中应该考虑的重要因素。而且取消农业税本身并不直接导致农民收入的长期增长,石磊、马士国
等人通过一个内生增长模型分析得出,减免农业税只对农业部门的收入水平有一次性影响,对经济增
长率的长期效应为零[2]。此外,既然统一城乡税制,就必须考虑取消农业税后用何种新的更科学合理
的税种来取代它,否则容易造成新的税收不公,而新的税制必须充分考虑现阶段我国城乡的实际。另
外,如何在农村建立一个高效的税收征管体系等等问题都值得进行深入研究。

二、城乡税制统一的公共财政背景分析

税收实际上是实现资源从私人部门向公共部门转移的一种方式,税收基本原则包括效率原则和
公平原则。税收公平原则,既包括纵向公平也包括横向公平,按照税收纵向公平原则,不同福利水平的
纳税人应该承担不同的税负。尽管福利的价值判断属于规范的范畴,但从公共财政角度看,有一点应
该是无争议的:无论是城市居民还是农村居民,他们在实际税负上都应该是一样的,同时他们还应该
平等地接受政府提供的各项公共产品服务。我国目前的二元税制从这一意义上说,实际上是对农民的
歧视性税制,人为地割裂了城乡经济社会统一协调发展。在农业税将在全国范围内彻底取消后,统一
城乡税制的问题逐渐提到了议事日程,十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的战