中国农村信用社改革的全景式回顾.docx

中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思考蓝虹穆争社2013-07-2214:46:00来源：《上海金融》2012年11期第17～29页【作者简介】蓝虹经济学博士博士后中国人民大学副教授北京100872；穆争社经济学博士博士后中国人民银行总行研究员北京100800。本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾与理性思考深入分析了改革取得的成效、存在的问题及成因并提出了进一步深化改革的政策建议。一、农村信用社改革的背景及主要内容(一)改革背景我国农村信用社自20世纪50年代初期建立以来一直是农村金融服务的主力军据统计改革初期的2002年年末农村信用社发放的农业贷款占同期全国金融机构农业贷款的比例高达81％绝大多数农村信用社在县域和农村金融市场的份额位列第一。但同时农村信用社发展仍面临诸多问题严重制约着农村信用社的可持续发展甚至危及农村信用社的生存影响农村信用社农村金融服务功能的有效持续发挥。1、资产质量差历史包袱沉重。长期以来农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全经营管理粗放贷款风险管控水平较低。另外农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展的政策性金融业务但是由此造成的政策性亏损国家并未给予充分帮助化解。上述因素的共同作用导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、经营困难潜在风险很大严重危及农村信用社的生存。据统计2002年年末按照贷款四级分类口径全国农村信用社的不良贷款比例高达37％、资本充足率为－9％资不抵债额高达3400多亿元绝大多数农村信用社已处于破产的边沿基本生存都难以维持更无法良好开展农村金融服务。2、产权关系不明晰法人治理结构不完善。改革前农村信用社是合作制金融机构股金全部是资格股可以随时入股和退股股东(农民)可以凭借随时退股权规避农村信用社的经营风险因而股金不是真正意义上的股金农民也不是真正的股东农村信用社的产权关系不清晰“为谁所有”并不明确。同时农民的经济实力弱、入股金额小导致农村信用社股权高度分散一个县(市)农村信用社的股东人数多达十几万之众加之农民股东的文化程度低、经营管理知识匮乏导致广大农民股东既缺乏参与农村信用社经营管理的积极性也缺乏参与农村信用社经营管理的能力“由谁管理”的问题难以有效解决。当时农村信用社的经营管理权实质上更多掌握在作为农村信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中股东代表大会、理事会、监事会(以下简称“三会”)徒有形式内部人控制问题十分严重农村信用社成为内部人实现其利益目标的工具从而偏离“为农服务”的发展目标。3、三种职能集于同一主体导致履职目标与职能的冲突履职效率低下。自1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来中国人民银行受中央政府委托同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能。2003年银监会成立后相关职能转交银监会负责。一般而言依法管理职能的任务是由于农村信用社是企业法人政府有关部门应按照政企分开原则通过建立合理高效的机制实施宏观、间接的管理为其健康可持续发展创造良好环境；金融监管职能的作用表现为由于农村信用社是存款类金融机构政府有关部门应通过加强对其经营活动的合规性监管促进稳健经营以有效维护金融稳定；行业管理职能的目标是有关部门应通过指导农村信用社建章立制加强网络建设满足公共服务需求促进自律合规经营推动农村信用社良好发展。由于上述三种职能的履职目标、手段、方式、要求存在差异由同一履职主体同时履行上述三种职能必然导致履职目标与职能冲突履职效率低下。例如金融监管职能强调农村信用社经营活动的合规性而行业管理职能着重于促进农村信用社经营业务的发展由于合规性要求和业务发展目标在一定程度上存在冲突往往导致同时履行这两种职能的主体难以及时采取行动错失良机造成金融风险。同时履职主体自我相互监督、制衡机制容易导致履职低效。(二)改革的主要内容1、以深化产权制度改革为突破口将农村信用社改革为现代金融企业。(1)在清产核资、明晰现有产权关系的基础上妥善处理农村信用社的历史包袱。一是对于资能抵债的农村信用社首先将其历年积累按照规定提足股金分红、应付未付利息和各类保险基金；其次按照资产风险程度提足风险准备金；再次将剩余部分用于对原有股金予以增值。二是对于资不抵债但难以撤销的农村信用社首先用其历年积累冲抵历年亏损挂账其余不足部分要落实经营责任通过加强管理、政策扶持等多种措施逐步予以化解。三是对于资不抵债严重且支农服务需求较少的城区或城郊地区农村信用社可按照《金融机构撤销条例》予以撤销相关债权债务按照企业破产政策予以处理。(2)增资扩股和规范老股金构建新型产权关系自主选择产权制度和组织形式。农村信用社可结合当地经济发展状况和自身管理水平自主选择以资格股和投资股方式进行增资扩股、规范老股