中国农村信用社改革的全景式回顾.doc

中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思考
蓝虹穆争社
2013-07-2214:46:00来源：《上海金融》2012年11期第17～29页

【作者简介】蓝虹，经济学博士，博士后，中国人民大学副教授，北京100872；穆争社，经济学博士，博士后，中国人民银行总行研究员，北京100800。
本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾与理性思考，深入分析了改革取得的成效、存在的问题及成因，并提出了进一步深化改革的政策建议。
一、农村信用社改革的背景及主要内容
(一)改革背景
我国农村信用社自20世纪50年代初期建立以来，一直是农村金融服务的主力军，据统计，改革初期的2002年年末，农村信用社发放的农业贷款占同期全国金融机构农业贷款的比例高达81％，绝大多数农村信用社在县域和农村金融市场的份额位列第一。但同时，农村信用社发展仍面临诸多问题，严重制约着农村信用社的可持续发展，甚至危及农村信用社的生存，影响农村信用社农村金融服务功能的有效持续发挥。
1、资产质量差，历史包袱沉重。
长期以来，农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全，经营管理粗放，贷款风险管控水平较低。另外，农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展的政策性金融业务，但是由此造成的政策性亏损国家并未给予充分帮助化解。上述因素的共同作用，导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、经营困难，潜在风险很大，严重危及农村信用社的生存。据统计，2002年年末，按照贷款四级分类口径，全国农村信用社的不良贷款比例高达37％、资本充足率为－9％，资不抵债额高达3400多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产的边沿，基本生存都难以维持，更无法良好开展农村金融服务。
2、产权关系不明晰，法人治理结构不完善。
改革前，农村信用社是合作制金融机构，股金全部是资格股，可以随时入股和退股，股东(农民)可以凭借随时退股权，规避农村信用社的经营风险，因而股金不是真正意义上的股金，农民也不是真正的股东，农村信用社的产权关系不清晰，“为谁所有”并不明确。同时，农民的经济实力弱、入股金额小，导致农村信用社股权高度分散，一个县(市)农村信用社的股东人数多达十几万之众，加之农民股东的文化程度低、经营管理知识匮乏，导致广大农民股东既缺乏参与农村信用社经营管理的积极性，也缺乏参与农村信用社经营管理的能力，“由谁管理”的问题难以有效解决。当时，农村信用社的经营管理权实质上更多掌握在作为农村信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中，股东代表大会、理事会、监事会(以下简称“三会”)徒有形式，内部人控制问题十分严重，农村信用社成为内部人实现其利益目标的工具，从而偏离“为农服务”的发展目标。
3、三种职能集于同一主体，导致履职目标与职能的冲突，履职效率低下。
自1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，中国人民银行受中央政府委托，同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能。2003年，银监会成立后，相关职能转交银监会负责。一般而言，依法管理职能的任务是，由于农村信用社是企业法人，政府有关部门应按照政企分开原则，通过建立合理高效的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续发展创造良好环境；金融监管职能的作用表现为，由于农村信用社是存款类金融机构，政府有关部门应通过加强对其经营活动的合规性监管，促进稳健经营，以有效维护金融稳定；行业管理职能的目标是，有关部门应通过指导农村信用社建章立制，加强网络建设，满足公共服务需求，促进自律合规经营，推动农村信用社良好发展。
由于上述三种职能的履职目标、手段、方式、要求存在差异，由同一履职主体同时履行上述三种职能，必然导致履职目标与职能冲突，履职效率低下。例如，金融监管职能强调农村信用社经营活动的合规性，而行业管理职能着重于促进农村信用社经营业务的发展，由于合规性要求和业务发展目标在一定程度上存在冲突，往往导致同时履行这两种职能的主体难以及时采取行动，错失良机造成金融风险。同时履职主体自我相互监督、制衡机制，容易导致履职低效。
(二)改革的主要内容
1、以深化产权制度改革为突破口，将农村信用社改革为现代金融企业。
(1)在清产核资、明晰现有产权关系的基础上，妥善处理农村信用社的历史包袱。一是对于资能抵债的农村信用社，首先将其历年积累按照规定提足股金分红、应付未付利息和各类保险基金；其次按照资产风险程度提足风险准备金；再次将剩余部分用于对原有股金予以增值。二是对于资不抵债但难以撤销的农村信用社，首先用其历年积累冲抵历年亏损挂账，其余不足部分要落实经营责任，通过加强管理、政策扶持等多种措施逐步予以化解。三是对于资不抵债严重且支农服务需求较少的城区或城郊地区农村信用社，可按照《金融机构撤销条例》予以撤销，相关债权债务按照企业破产政策予以处理。
(2)增资扩股和