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我国县域治理的困境与创新

我国县域治理的困境与创新

王国红

摘要近年来,各种复杂的社会矛盾越来越集中地在县域层面暴露出来,县级政府由于
管理和服务的权能不足,遭遇了真实的治理困境。积极推进省直管县的财政和行政管理体制
配套改革,按照科学发展观的要求调动县级地方政府创新的热情,进一步完善村民自治,巩固
乡村治理基础,是县级政府提升治理能力,摆脱治理困境的有效途径。
关键词县域治理困境政府创新
作者王国红,广西钦州学院副院长、教授、法学博士(钦州535033)。

郡县治,天下安。在中国传统政治中,县府也加大了对欠发达地区和农村地区的转移支
级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元,县付,县级财政收入有了明显的增加,但是与支出的
域治理历来是安邦定国的基础。在当代中国的政刚性增长相比较,可用财力仍然入不敷出,财力和
治体制中县政仍然是连接国家和社会、城市与农事权不相称的格局没有根本性的改变。
村、中央领导和地方治理的接点,是直接面对民20世纪90年代以来,地方政府所承担的财
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众,服务民众的功能完备的基层政府。改革开放政支出远远超过了中央政府,特别是市县两级,它
以来,农业和农村经济虽然得到了长足发展,但以们共同提供庞大而重要的公共服务,包括约70%
工业化、市场化、城市化为中心的现代化发展战的预算内教育支出和60%的医疗支出。县级政
略,导致工农、城乡经济发展的不平衡,激发了各府法定硬性投入增长包括了农业、科技、教育、卫
种社会矛盾,它在连接城乡的县域得到比较集中生、文化、体育、计生、社保、治安、救灾、救济等几
的体现。受各种因素的制约,县级政府不仅没有十个科目上百项之多。中央财政支持的地方各项
足够的能力提供安全、服务、社会公正等公共产品建设一般也要求地方配套,资金需求量很大。
以缓和并化解矛盾,反而常常发现自己尴尬地成一级政府,一级事权、中央点菜,地方买单的
为矛盾的焦点,县域政治和经济在中国总体制度财政体制,导致很多县级政府无米也要炊,财政收
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安排上存在着被边缘化的趋势。通过县政改革支难以平衡,各种问题十分突出。如以广西某县
来提升县级政府的治理能力,日益受到各界关注,的财政收支情况为例,1994年刚实行分税制时,
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并有可能成为改革深化的新的战略选择。该县所得的税收返还比率达85%,2002年为
年为逐年递减。而为落
一、县域治理的困境分析4848%,20092284%,
实1999年中央调整收入政策,该县共需增资
(一)财政困难∃∃∃财政支出刚性增长,可用1600万元,但上级财政仅补助830万元。2009年
财力入不敷出实行义务教育绩效工资改革,绩效工资支出需
财政困难是当前大部分县级政府遇到的最大6858万元,而转移支付补助为3019万元,仅占
困境。两大原因造成了这一困境。一是财政实力44%。2009年该县人员工资总支出为31596万
弱,自身造血能力低。如属于西部欠发达地区的元,而上级工资性补助为11676万元,只占应支出
广西,经济实力长期较弱,财政收入增长比全国数的3695%,而所有这些财政支出的缺口都是
慢,2004∃2009年,全国财政收入年均增长需要依靠县里自己想办法去解决的。事实上,该
210%,广西年均增长1907%,约慢2个百分县的财政困难局面在很多县都普遍存在。为了平
点。从县级情况看,全自治区75个县(市)中,地衡财政收支,许多县级政府纷纷举债或出台各种
方一般预算收入平均为22亿元,但平均支出达收费项目来扩大预算外收入乃至体制外收入就成
到91亿元,近80%的支出来自于上级补助。二为了必然选择。县级政府利益的放大以及不合理
是现行财政体制具有事权下沉,财权上收的总体的财政体制导致了经济型政府的形成,并成为县
特征,它弱化了县级政府的财政能力。自1994年域政府治理的一切乱象之源。
分税制后,中央与地方财政分配的基本趋势,便是(二)权力困局∃∃∃善治能力受限制,恶政能
中央财力不断扩大,地方财力相对萎缩,这种趋势力难制约
也体现在省、市、县三级财政资源的分配中。虽然从政府间权力关系的角度来看,现行体制下
近年来我国县域经济有了较快发展,同时中央政县级党政格局面临着权力运行的悖论。在横向权
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科学社会主义2010年第5期

力关系上,县级政权运行高度党委化,县委高居行否决就有10多项,如计划生育、综合治理、安全
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