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扩大金融开放与金融监管的国际化

2001年入世后，金融业的全面开放加快了在华外资金融机构和中资金融机构海外机构的发展步伐，这对我国监管当局的国际协调能力、创新业务监管水平、并表监管水平等提出了全方位挑战。现阶段提高金融监管的国际化程度，至少需要涉及外资金融机构和中资金融机构海外机构两个领域的监管变革。

一、对外资金融机构的金融监管问题

在华外资金融机构经过20世纪80年代和90年代的试点经营、2001年以后的快速发展，目前，已经形成了以外资银行为主导，多类型机构、多种商业形式并存的发展格局：截至2006年底，来自22个国家和地区的74家外资银行在我国25个城市设立了营业性机构，其中分行200家，法人机构14家；已有29家外资金融机构参股中资银行。截至2006年6月底，已设立外资保险经营性机构121家；合资证券基金管理公司23家、合资证券公司7家。
在全面开放的环境中，内外资金融机构的互动、金融交易的国际性、金融工程的复杂性、金融结构的多样性、金融产品的衍生性和持续不断的金融创新等因素，可能会增加金融体系的不稳定性和风险，从而使我国对外资金融机构的监管面临更多挑战。入世以后，《全球金融服务协议》、《巴塞尔协议》等国际规则已成为我国金融监管立法的标准，严格履行入世承诺，积极推进金融监管的国际合作将是我国监管外资金融机构的总体原则。在这一总体原则指导下，存在诸多具体问题亟待解决。

1.有限保护与细化市场准入监管问题。
纵观各国金融开放的实践，许多国家都采取适当控制外资金融机构来源国分布、总数、类型及每家外资银行分支机构数量的方法来确保本国金融机构的市场份额，防止外资金融机构对本土金融市场的垄断或控制。即使最倡导金融自由化的美国，推行的也是开放式的保护主义政策，对外资金融机构实行严格的市场准入限制。作为发展中国家，我国金融业的国际竞争能力和监管水平还存在许多薄弱之处，金融监管应发挥“有限保护”的作用，特别重视市场准入条件的筛选和限制作用，从“源头”上保证对外资金融机构有效监管。
目前，我国对外资金融机构的市场准入监管还是粗线条的，存在一些缺陷：例如，分行是外资银行在我国数量最多的商业存在形式，但分行很容易成为跨国银行的资金出口，被称为“最危险的”开放形式，总分行之间活跃而复杂的资金往来为日后的业务监管带来许多难题。今后，我国可以借鉴其他国家经验，从机构类型、资产规模、经营业绩、母国监管水平等方面实施更为细化的市场准入政策，同时，运用WTO框架下的审慎例外原则，将其正确地转化为国内法，使市场准入限制更具透明度和灵活性，以达到对国内金融业有限保护、对外资金融机构有效监管的效果。

2.超国民待遇、利益关联与监管公平问题。
目前，我国在服务收费、存款准备金利率、业务范围以及税收政策方面对外资银行还存在“超国民待遇”，而且外资银行承担的国家政策性任务远低于中资银行。这些监管安排方面的差异，以及中外资银行发展水平的差异，使中资银行承受了很大的竞争压力。同时，外资银行参股中资银行，不仅可以充分利用中资银行的本地优势，而且其在华分行与被参股的中资银行成为利益关联银行，外资银行可以利用两者在管理和信息方面的便利渠道进行关联交易，逃避一些监管措施。随着金融开放的不断扩大，金融业的竞争会不断加剧，使我国金融业出现了错综复杂的利益格局，在设计和实施监管制度和政策时，需要通盘考虑各类金融机构的差异性和关联性，统一中外资银行的监管标准，创造公平的竞争环境。

3.混业经营与并表监管问题。
我国目前实行分业经营和分业监管体制，在华外资银行所隶属的金融集团一般从事综合经营,在国内可向不同监管部门分别申请获得营业许可,从而形成事实上的混业经营格局。这种局面不仅不利于中外资银行公平竞争，对我国监管当局的协调监管能力也提出了很高的要求，尽快推行金融监管体制“一统化”改革，成立统一的金融监管机构，把不同监管部门的外部协调变为单一部门内部的协调，是改善监管者协调性的重要措施，有利于实现对外资金融集团的整体并表监管,有效控制跨市场、跨行业风险，防止可能出现的监管真空。

4.业务多样化、复杂化与风险监管问题。
目前，外资银行在规定的12项基本业务范围内，经营的业务品种达到100多个，以后，随着外资银行业务的扩展，复杂的结构性理财产品、跨市场的金融产品越来越多，所面临的风险呈现日益复杂化的局面。巴塞尔协议的广泛实施使风险监管已成为国际金融监管的主导理念，目前，我国已经实施了“1＋3”的外资银行风险监管体系，即一个外资银行风险监管框架,三个综合评价体系:外资银行法人评价体系(CAMELS+)、外国银行分行评价体系(ROCA)和外国银行母行支持度评价体系(SOSA)。但是，我国风险监管体系尚处于起步阶段，存在许多不完善之处，对复杂金融产品所面对的风险还没有建立一套非常科学、