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城市规划与城市土地集约利用

城市规划与城市土地集约利用

殷少美1周寅康1李纪军2

（1南京大学城市与资源学系，南京210093；2扬州市国土资源局，扬州225009）

摘要：城市规划是对城市的布局形态规划，其核心内容是城市土地及空间的利用；而城市土

地集约利用是在合理布局、优化用地结构的前提下，增加在土地上的投入，以获得更多产出

的土地开发经营方式。城市土地集约利用的评价指标体系主要体现在城市土地使用效率、城

市土地利用程度、城市土地空间布局的合理性、城市土地投入强度、城市土地的可持续利用

度等方面。本文逐一剖析了城市规划对城市土地集约利用各评价因素的影响，由此说明较之

于其它影响因素，城市规划对城市土地集约利用有着更直接的、更具体的影响。

关键词：城市规划城市土地集约利用

城市土地是城市形成和发展的基础，是城市一切经济活动的载体，城市土地的利用关系

到城市的兴衰与区域的发展[1]。而城市土地的集约利用，关系到一个城市土地未来的发展潜

力，关系到耕地保护和城市土地的可持续发展，关系到子孙后代的吃饭问题和建设问题。如

何充分发挥城市土地的利用潜力？如何尽可能地集约利用土地？一直是研究学者和实践工

作者所关注和研究的课题。城市土地集约利用受诸多因素的影响，如土地的产权制度、土地

的收益分配机制、地租地价的高低、城市人口密度和规模、城市规划、城市自身的自然地理

条件等等。其中，城市规划作为一种技术手段和管理方法，对城市土地集约利用有着更为直

接、具体的影响。

一、城市规划及其体系

城市规划是根据国民经济发展计划，联系城市的历史和自然条件，对城市的性质、规模

及其内部各类用地的组成和布局进行合理组织和安排，从而为生产和生活创造良好环境的一

类形态布局规划。而土地利用规划是对区域土地资源未来利用的超前性和预见性的合理计划

和安排，是根据区域社会经济发展及其土地的自然历史特性，而对有限土地资源的合理利用

在不同时段进行数量和空间上的科学计划和配置的一项综合技术和经济措施[2]。土地利用总

体规划是对整个区域内（城镇和乡村）的土地资源（包括农用地、建设用地、未利用地等）

进行合理布局和规划，而城市规划主要是对城市内部的各类用地的组成和布局进行合理组织

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2005年中国科协学术年会论文集

和安排，因此，就城市土地利用来说，城市规划对城市土地利用的影响更大。

城市规划的内容包括城市的发展目标、城市土地利用、城市空间布局等，但其核心内容

是城市土地及空间的利用，即确定城市各项用地的使用性质、功能分区、数量比例、开发强

度等，以实现合理用地和节约用地。城市规划从层次上又可以分为城市总体规划、分区规划、

控制性详细规划、修建性详细规划等。

二、城市土地集约利用的内涵及评价指标体系

对城市土地集约利用概念及内涵的理解，中外学者有不同的代表性观点[3]，但都有一个

共同点，就是认为土地集约利用就是增加在土地上的投入，以获得更多产出的土地开发经营

方式。另有学者也认为，用地的合理布局，结构的优化完善，良好的生态环境，是城市土地

集约利用的前提[4]，缺乏上述条件，土地集约利用的目标––––不断提高土地使用效率和经济

效益就要落空。由此可见，城市土地集约利用最完整的概念是指在合理布局、优化用地结构

的前提下，通过增加存量土地投入、改善经营管理、充分发挥土地使用潜力等途径，提高建

城区土地的使用效率和利用效益，使土地的经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一，

兼顾当前利益和长远目标，促进城市土地利用结构优化和功能提升的过程与状态[5]。其内涵

具体表现在三个方面：一是城市土地规模潜力，称聚集效益潜力，它表达了对城市总量土地

的经济供给潜力挖潜和投入条件限制，投入超过土地供给潜力，则是过度利用，可以用人口

密度、地均产值等指标表达；二是用途转换带来的城市土地经济供给潜力的挖掘，称利用结

构潜力，它表达了城市级差效益的挖潜和土地投入结构状况，可以用城市用地结构等表达；

三是土地利用空间经济供给的挖潜，称垂直空间利用强度潜力，它表达了土地空间开发投入

和产出的潜能，可以用建筑层数和建筑容积率等指标表达[6]。

对城市土地集约利用评价指标体系的构建，学者们从不同的角度构建了不同的评价指标

体系。查志强从影响城市土地集约利用的主要因素、城市土地集约利用程度和效益、土地利

用效益等方面来考虑[7]；成舜等从城市土地空间布局的合理性、城市土地利用程度、城市土

地使用效率、城市土地投入强度、城市土地可持续利用度等方面对包头市城市土地集约利用

潜力进行了宏观评价[5]；何芳从城市土地总量聚集效益挖潜、城市土地水平结构集约潜力、

城市土地垂直空间集约