行政程序法立法模式论文.docx

行政程序法立法模式论文法治国家的最重要的指标之一是依法行政而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。我国已经通过宪法确立了依法治国建设社会主义法治国家的目标。实现这一目标所面临的一项非常重要、非常艰巨的任务即是健全和完善行政程序法。怎样完成这一任务我们首先面临的是立法模式选择：是制定统一的行政程序法典还是分别制定单行法？如制定统一的行政程序法典调整范围如何确定：是否包括抽象行政行为程序是否包括内部行政行为程序是否包括行政救济程序是否包括行政法的有关实体原则和规则？此外如制定统一的行政程序法典其性质如何确定是欲使之成为一部“基本法”（其他有关行政程序的法律与本法不一致的均以本法为准）还是欲使之成为一部“普通法”（本法之前或之后制定的有关行政程序的单行法律可作为“特别法”而在效力上优于本法）是欲使之成为一部“纲要式”或“通则式”的法律（需依靠其他具体法律实施）还是欲使之成为一部具有“可直接操作性”的“规则式”法律？对于上述问题我们已经争论了好几年现在是必须作出抉择的时候了。否则我们将耽误建设法治国家的进程。下面笔者就这些问题谈一点个人的看法：统一立法还是分别立法。笔者一直主张制定统一的行政程序法典笔者认为制定统一行政程序法典至少在下述方面优于分别制定单行法：其一有利于行政程序法制的统一以避免分别立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突以及由此引起的对行政相对人的不公正：相同情况不同对待或不同情况相同对待；其二有利于行政程序法制的系统化以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞（在某些领域、某些事项上有法可依在其他相关领域、相关事项上却无法可循）以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三有利于立法成本的节约以避免单独分别立法（在很多方面很大程度上是重复立法因为大量行政行为的程序是相同或者说是应该相同的如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等）导致人力、物力、财力的大量浪费；其四有利于国人特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的“操作规则”以防止滥权和腐败同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育显然这种教育功能是个别的单行法难以企及的。当然行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序对于特定行政行为的特别程序还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。统一行政程序法典是否应规定行政行为实体规则。目前学界和实务界的大多数人对于我国应制定统一行政程序法典已基本达成共识并已开始拟制法典试拟稿。但对于该法调整的范围和应包括的内容却仍存在着较大甚至是很大的争议其中之一即是统一行政程序法典是否应规定行政行为的有关实体规则。笔者属主张应规定实体规则之列。之所以如此主张理由有三：其一行政法由于调整范围广泛各类行政法律关系差别很大故在实体规范上很难制定或编篡成统一法典。但是行政法的有关基本原则如依法行政原则、比例原则、诚信和信赖保护原则等有关一般规则如行政行为的效力、成立、生效、合法的条件、撤销、无效、废止的条件和法律后果等均普遍适用于各领域的各类行政行为。为使这些原则、规则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的；其二行政法的上述实体基本原则与程序基本原则如公开原则、参与原则、回避原则、听取相对人的意见原则、不单方接触原则、职能分离原则等是紧密联系的行政行为的一般实体规则如效力、生效、失效的条件、法律后果等与行政行为的开始、进行、终止等程序规则是紧密联系的将此二者规定在一起显然有利于对行政行为的统一规范。如将二者分割将那些具有实体性的基本原则、规则分散规定于各种不同的单行法中其对行政行为规范的效果肯定要差很多；其三现代行政程序立法在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋势如德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、我国的台湾、澳门地区均在行政程序法典中规定了相关的实体问题。行政程序法典是否应调整内部行政行为。许多学者认为行政法是调整行政主体与行政相对人关系即外部行政关系的法律规范系统故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序而不调整、规范内部行政行为的程序。但是我们考察国外、境外的行政程序法律文件发现实际情况并非如此不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的