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PPP模式在中国的发展及实践
PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中文直译为公私合营或公私合作，二十世纪九十年代发源于英国，泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。其应用领域为公共产品或服务的制造与供应，是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。在合理有效的PPP模式下，政府部门与社会资本之间基于一系列协议安排，有望构建一种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为原则，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。当然，PPP模式并不适用于所有社会服务领域，即便是在其广泛实践的基础设施项目建设领域，PPP模式的具体应用也在很大程度上受限于各国或各地区迥然有异的政治、经济及法律环境。以其应用效果而言，南橘北枳的现象并不少见。
自1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目以来，虽然几经反复，PPP模式在中国境内仍然得到长足发展。据业内人士估算，中国目前已实施的PPP项目应已超过7000个，其中污水处理行业有2000个以上，燃气行业有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。无论是从发展的数量还是体量上看，这都是非常惊人的。在十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向之后，中国财政部和国家发改委于2014年相继发力推动相关工作。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，PPP以及与之密切相关的特许经营模式不但得到上述两大部委的空前关注，也因此迅速受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目，PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮似乎已是大势所趋。而与此前有所不同的是，经过近二十年的实战积累，无论是政府还是民间，有关PPP模式的探讨都明显趋于理性，中国式PPP也由此迎来一个前所未有的发展机遇。本文希望通过对PPP模式在中国的发展与实践过程进行一次简要的梳理，抛砖引玉，为该模式在中国规范、有序的发展提供一些有益的思路。
中国式PPP的三个发展阶段
不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。
1995年至2003年——“摸着石头过河”的阶段
这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，而且未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。
尽管如此，以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念，从前述项目启动伊始，即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态，也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否，也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮，在几个相关部委的几份相关文件出台之后，基本归于平息。
值得肯定的是，在该阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中，项目相关各方，包括中介咨询机构，对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。
2004年至2013年——“黑猫白猫”的阶段
2004年，建设部一马当先，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征，我们称之为“黑猫白猫”的阶段。
这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏