公立医院管理体制改革模式面面观.doc

公立医院管理体制改革模式面面观
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2月23日，备受关注的《公立医院改革试点指导意见》正式发布，意见明确指出，从今年开始以公益性为核心推进公立医院改革试点，改革公立医院管理体制，探索政事分开、管办分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。而在公立医院改革意见出台之前，一些地方的公立医院管理体制改革已经在悄然进行。在不断探索的过程中，形成了各种各样的模式。下面不妨就这些模式做一下介绍。一、上海“申康模式”（一）具体做法2005年，上海市政府转变政府职能，开展“管办分开”试点工作。卫生局只管政策、规划、准入，包括人员、技术、设备的准入，机构设置的审批和整个行业的质量监管，同时，成立上海申康医院发展中心，职责就是“办”医，工作内容包括规划、管理、资产监管、绩效考核。申康医院发展中心作为市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体和政府办医的责任主体，是国有非营利性的事业法人。申康医院发展中心与市卫生局同属上海市一级财政预算单位，包括原来市卫生局直属医院在内的23家市级财政的三级医院划归申康医院发展中心管理，原来拨给医院的财政补助不再通过市卫生局，而是改由申康医院发展中心划拨给医院。申康医院发展中心是受上海市国资委委托的投资公司，而非从卫生局分离出，但依然是市卫生局框架内运作，管理的主要是资产部分。改革后，卫生局只作为一个卫生主管部门，对卫生事业进行全行业的管理。申康医院发展中心是办医主体，负责对所办的医院进行专业化、职业化、精细化管理。（二）点评1.绩效：卫生局就不再是公立医院的办医主体，就可以把公共卫生和基本医疗摆到更加重要的位置，可以在公共卫生部分加大投入，完善公共卫生体系。2.问题：这种模式下的公立医院也并未建立起真正的法人化治理结构，如何协调医院管理机构和卫生行政部门间的关系也将随之成为难题，毕竟这削弱了卫生行政部门的权力。二、无锡模式（一）具体做法1.管办分离2005年，无锡市委市政府实施了以“管办分离、政事分开”为主要内容的社会事业管理体制改革。作为无锡这次社会事业“管办分离、政事分开”的突破口，无锡市将卫生局一分为二——成立新的管理机构即无锡市医院管理中心。原卫生局机关三分之一的人员整建制被划转到医管中心。中心内设公共事务部、医疗发展部等六部一室，下辖9家市属医院、1家卫生学校、1家公司，需履行两个责任：一是政府办医的责任，二是政府国有资产管理的责任。而卫生局则转而集中精力实施全社会的行业管理和行业指导，主要负责行业规划、行业法律法规的贯彻以及行业的准入，具体包括：社区卫生服务、公共卫生、农村卫生、预防保健等工作；而直接举办医院的任务由政府授权给医院管理中心。卫生局则下辖全市社区卫生服务中心、民营医院、诊所、疾控中心等。从行政建制上，医院管理中心与卫生局同级，卫生局是政府部门，是行政机关；医院管理中心是政府机构，是履行行政管理的事业单位。2.实施医院的“托管制”在管办分离的基础之上，在医院的改革上，实施“医疗服务、资产经营委托管理责任制”改革，简称为“托管制”。所谓托管，简单说就是将医院的经营权委托给由院长领头的医院领导集团，卫生局不再对经营进行具体管理。按照将所有权与经营权适度分离的原则，在不改变医院性质、职能、隶属关系的基础上，对医院的管理、经营、投入、分配机制和人事用工制度进行重大改革。实施委托管理法人代表任期责任制，把一部分经营管理权下放给医院，院长可以获得一部分奖金分配、设备购买、引进医生的支配权，以获得市场主动权。“托管制”首先改革医院的投入机制，将过去参照人员的“定额拨款”，改为按照项目补助的“定项拨款”，通过建立“养事不养人”的新型卫生投入补偿机制，全市集中有限的财力用于“名医、名院、名科”等重点项目建设，加强预防保健等公共卫生投入。“托管制”产生了公立医院补偿机制的变化，而且这种变化是在没有增量——财政没有增加投入的情况下实现的。公立医院在无锡管办分离改革中，未有任何好处，甚至得到的投入变少了。改革前财政拨款全部交给卫生局，60%以上分配到公立医院，公共卫生事业经费不到40%。而现在，政府改变拨款结构，60%给卫生局搞公共卫生，40%给医院管理中心，按各医院申报项目拨款。（二）点评1.绩效（1）无锡医改的主要特点就是实施管办分离，从行政上将公共卫生和高端医疗服务分离开来，在提供中高端医疗服务的医院引入市场化因素，使之尽快形成医疗特色；（2）医疗资源稳步增长；（3）在公共卫生部分加大投入，完善公共卫生体系；（4）初步形成了社区卫生服务框架，降低了社区医疗服务的价