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谨防PPP的异化与风险

近年来，我国各地PPP热潮涌动，在推进投资增速，稳定经
济运行的同时，也出现了值得关注的现象和问题。从实践看，部
分PPP项目运行出现了一些异化现象，偏离了制度设计初衷，形
成了潜在的经济社会风险。为此，需要强化基础管理，完善运行
机制，扎实稳健地推进PPP，促其健康发展。

“治理利器”来自于有效的治理

PPP模式的核心要义在于平等协商、责权对等，强调主体间的
互动性和依赖性。简言之，政府和社会资本方是一种“平起平坐”
的合作关系。在此基础上，延伸出利益共享、风险分担等特征。
虽然也涉及融资以及投资回报等问题，但PPP与普通的融资模式
有着根本不同，它属于一种管理创新，强调双方在合作中的协商
互动、利益共享、风险共担。在PPP项目中，并非要求某一方承
担全部风险，而是根据责权对等和整体风险最小化的原则，合理
分担项目建设和运营中的相关风险。

PPP具有多重积极效应。在经济领域，公私通过建立伙伴关系，
发挥各自的优势，共同参与提供公共产品和公共服务，形成一种
合作与互补相结合的新型供给方式，产生“一加一大于二”的机制效
应，能够提升公共产品和公共服务的供给质量和效率。在社会领
域，凭借这种新型合作关系，政府与社会资本方可以在社会事务
中平等协商、相互合作，促进政府治理和管理方式的创新与变革。
总之，PPP是经济和社会领域的一种“治理利器”。我们需从更为
宽广的视角来认识我国当前推进PPP的深远意义。PPP，不仅有
利于吸引民间投资，抵消经济下行或收缩的能量，扭转经济下行
趋势，而且可以发挥市场在公共资源配置中的作用，弥补地方政
府提供公共产品和公共服务的资金缺口，并提升供给效率和质量。
尤为重要的是，PPP有利于促使地方治理方式转型，提升其治理
能力，推进国家治理现代化。

虽然承载了经济社会发展的一些美好愿景，但PPP能否成为
“治理利器”，依赖于能否对其正确使用和有效治理。PPP并非是
一个完美无缺的工具，也并不必然绝对优于传统模式。PPP的运
行效果，与政府治理能力、制度规则、项目性质、资本市场完善
程度、项目成熟度等有关，并受多重因素制约。特别是PPP的适
用对象和范围有着较为明确的要求和特点，如收益稳定、规模适
度、风险易于划分等，这意味着并非所有的基础设施和公共服务
都适合PPP。同时，在运行之中，也面临角色定位、风险分配、
激励相容、资本回报及退出等技术难点。例如，在风险识别和转
移中，如不能清晰地划分相关主体的行为边界，并合理分配相关
风险，则会影响PPP运行质量，甚至有可能造成项目失败。此外，
由于PPP运行期限较长，并涉及诸多复杂的设计，可能引发决策
与信用风险、建设风险、法律及合同风险、金融风险、市场营运
风险等一些风险。因此，发挥PPP的积极作用，需要对其正确使
用并强化管理。

警惕我国PPP的异化现象和潜在的风险

近年来，我国PPP呈现快速发展趋势。截至2016年12月末，
全国入库项目达到11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约
落地1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。PPP的快速
发展，对推动基础设施建设、提升公共服务水平、稳定经济运行，
发挥了积极作用。但值得警惕的是，一些地方在推行PPP中出现
了异化现象，影响了PPP的健康发展。主要表现在以下几方面。

将PPP异化为一种融资手段。PPP与普通融资模式有着根本
的区别，但一些地方在推行中，却把PPP当作一种新的融资手段，
或假借PPP搞变相融资，缺少社会综合效益最大化导向，政府承
担兜底责任，有的甚至对社会资本承诺过高回报率，其根本目的
是吸引社会资本投入。在管理上，政府仍采取融资模式的管理方
式，往往是自己单独“拍板”，社会资本方没能平等参与其中，并缺
乏合理的利益共享和风险分配机制。

将PPP“泛化”为一个筐，啥都往里装PPP。参与主体众多、操
作复杂、期限较长，对技术条件要求较高，这些因素决定了PPP
有着较为明确、严格的适用范围，并非所有的项目都适合这一模
式。然而，一些地方在推进PPP时，忽视了其适用范围，出现了
泛化现象。例如，将一些纯商业项目包装成PPP，将无稳定收益
的基础设施或者难以明确划分风险的项目采用PPP模式。
患有“资金的饥渴症”“资本自闭症”。有些地方认为，只要能够吸
引社会资本投入，其他的都好谈，并承诺包亏保盈、保本回购，
甚至不惜损害公共利益；还有的地方则患有“资本自闭症”，对参与
PPP项目的企业设置了过高的标准，出现了“玻璃门”“弹簧门”，阻
碍了社会资本的参与，使PPP有其名、无其实。

简单、粗放式推进，出现程序形式化。有的地方过度追求项目
数量和落地率，不注重规范化管理和项目质量，一些前期的论证、
评价报告流于形式，也缺乏相关机制和管理措