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云南行政学院学报2019年第3期

乡村振兴战略背景下的乡村治理改革展望

袁金辉1，汤蕤蔓2

（1，2.国家行政学院，北京，100089）

摘要：改革开放四十年来，特别是党的十八大以来我国乡村治理改革取得了显著成效。但
在实施乡村振兴战略的新时代，我国乡村治理也面临治理主体乏力、治理内容复杂、治理
方式方法有待改进等一系列挑战和困难。为此，需要顺应乡村振兴战略的时代要求，不断
完善乡村治理体系和治理能力，建立健全自治、法治、德治相结合乡村治理体系。
关键词：乡村振兴；乡村治理；改革
中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：11672-0681（2019）03-133-006
作者简介：1.袁金辉，国家行政学院研究员，研究方向为乡村治理；2.汤蕤蔓，国家行政学院博士研究生，研究方向
为乡村治理。

党的十八大以来，我国乡村治理改革取得了长足发展和显著成效。党的十九大明确提出了“实施乡村
振兴战略”的历史任务，这为我国乡村治理提供难得的机遇和挑战。为此，需要化挑战为机遇，化困难为动
力，不断推动我国乡村治理改革顺利推进。
一、乡村治理改革的时代背景
1978年党的十一届三中全会以后，随着人民公社纷纷解体，各地逐步设立乡镇政府，我国农村地区
逐渐形成了“乡政村治”的治理格局，中国乡村治理进入了一个新的历史时期。四十年来，我国乡村治理发
生了天翻地覆的变化。村民自治作为村民进行自我管理、自我教育、自我服务的一种真正参与方式，与包
产到户、乡镇企业一起，被誉为中国农民的三个伟大创造，是村民实行直接民主的一种基本形式，村民自
治的兴起和发展对于我国乡村治理具有非常重要的影响。1982年宪法正式将村级组织定性为基层群众
自治组织，并颁布实施了《村民委员会组织条例》，村民自治从此走上了一条健康发展之路。1987年11月
第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，为村民
自治提供了法律保障。尽管这部法律当时只是试行法，但由于其立法原则和基本精神具有前瞻性，符合农
村改革和发展的需要，受到广大农民的热烈欢迎，并得到了有效的贯彻实施。从此，以村民委员会直接选
举为标志的村民自治制度在全国逐步展开，并获得了蓬勃进展。从村民自治的产生，到村民自治法律地位
的确立；从村民委员会组织法的试行，到村民委员会组织法的进一步完善，村民自治在社会需要中应运而
生，在探索中发展，在前进中完善。在实践、认识、在实践的反复过程中，开辟了一条党领导下的建设有中
国特色农村社会主义民主政治的成功之路。
回望党的十八大以来，我国乡村治理和整个国家经济社会发展同步，取得了长足进步；伴随我国全面
深化改革的不断推进，乡村治理改革也成为我国全面深化改革的重要内容。一是农村基层党建工作得到
重视和加强。自党的十八大以后，每年的中央一号文件和过去的十多年一样，都是以“三农”问题作为其主
题，但最近几年的一号文件把农村党组织建设作为其主要内容。2014年中央一号文件《中共中央、国务院
关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，要强化农村党组织的领导核心作用，巩
固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制，实现村民自治制度化和规范化。二是以村民

收稿日期：2019-01-15
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袁金辉，汤蕤蔓：乡村振兴战略背景下的乡村治理改革展望

自治改革试点为契机完善乡村治理机制。由于各地农村情况千差万别，自然地理、经济社会、传统习俗
等都不一样，采用单一的村民自治模式难以充分发挥各地乡村治理的积极性和主动性，为此需要继续
探索创新村民自治的新模式。2014年，我国开始启动村民自治试点，把“改善乡村治理机制”作为其主要
内容，并纳入农业部第二批农村改革试验区及其实验项目范围，主要是采取中央规划、地方申报、层层
审批的试点管理模式。这项改革试点以设立村民理事会为主要内容，从最早广东的清远开始，后来扩展
到江苏、黑龙江和安徽等地，在短短三年时间内基本在全国陆续展开。三是通过逐步转变乡镇政府职能
提升了基层政府的服务能力。2017年2月，为了贯彻落实十八大以来党中央、国务院关于加快转变政府
职能、建设服务型政府、加强基层政府服务能力建设等一系列重要决策部署，中共中央办公厅、国务院
办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，该意见以推进乡镇治理体系和治理能力现代
化为主线，以完善农村公共服务体系为重点，以增强乡镇政府服务功能为关键，坚持以问题为导向，着
眼于全面提升现在政府的服务水平和服务能力，为全面建成小康社会夯实基础。四是农村社会组织得
到了较快发展。农村社会组织作为一种农民参与组织，是社会资本的重要组成部分，在乡村治理中发挥
着重要的协同作用。近五年多来，我国农村社会组织尤其是各类专业协会