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论我国行政信访权利救济功能的完善

内容提要：行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、调查权限较小、信访建议权威不够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救济的作用受到很大限制。通过对日本行政苦情制度的考察与借鉴，吸收其合理因素，改革行政信访来完善其救济功能。
关键词：HYPERLINK"http://ipub.zlzx.org/browse_document.jsp"\l"#"行政信访苦情制度HYPERLINK"http://ipub.zlzx.org/browse_document.jsp"\l"#"权利救济

行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的作用。近30年来，我国行政信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。

一、行政信访是一种特殊的行政救济方式
从源远流长的中国历史来看,信访制度的结构及运作方式,有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等到近现代的来信来访,信访活动可谓是历史悠久。信访的长期存在已经使人们在内心依赖于它,成为类似于“习惯”的在人们头脑中的固定化模式。一个值得注意的事实是:尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年,每年却仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。
1.信访成本相对较低,容易被接受
由于每一个司法判决都要消耗资源,因此与行政诉讼相比,信访无论在心理上还是在实际花费上都占有绝对的优势。我们暂且不考虑司法“寻租”、腐败等额外需要负担的成本,仅考察诉讼正常程序。行政相对人遭受的损害越严重,索赔就越高,为了胜诉他相应所要承担的诉讼费用就越高。*作者单位：华中师范大学政法学院2010级法律硕士。
应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。
而遭受损害的行政相对人多属社会弱势群体,大多数人的经济条件还不允许他们“打官司”,自然而然地就被推到信访部门。而信访的“心理价位”则“便宜”得多,各级政府受理来信来访都是免费的,甚至倒贴的情况也时有发生。当然,一部分上访者不止上访一次,甚至是不断逐级上访,可能实际费用会大大超过诉讼。但是,这种花费并不是可预见的,所以信访仍然在心理上使行政相对人更容易接受和采用。
2.信访受案范围更广,适用面更宽
信访在受案范围上明显比行政诉讼更广。我国行政诉讼法第11条第1款第8项对受案范围有明确规定,权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权和财产权。而作为一个公民所应享有的政治权利、劳动权以及受教育权则都不在受案范围内,这样就使行政诉讼的适用性受到了很大的制约。另外,根据行政诉讼法的相关规定,行政诉讼仅限于对违法行政行为的救济,而对于行政行为的不当和合法情况下的救济却鲜有提及。而信访则不然,由于其程序模糊,并无明确规定,反而适用面更宽,几乎可以涵盖公民所有的合法权益。
行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005年出台的《信访条例》对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信访机构处理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了法治国家的根基。但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。参见：王建华、李季、罗尔兰：《四川省行政复议制度的现状及对策》，《四川行政学院学报》2005年第2期。
由此得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡就构成了信访救济运作机制的核心。”应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。

二、我国行政信访救济功能的定位
从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治