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当代西方行政改革模式及其启示

自八十年代以来，世界上许多国家，无论是发达国家还是发展中国家，社会公众对政府的不满情绪日益增长，改革的呼声越来越高，甚至在许多国家酿成了社会动乱。这都说明，传统的科层官僚行政体制已经不再适应变化了的社会，正面临一个从旧模式向法制化、科学化模式转换的艰难历程。本文从传统科层官僚体制的困境分析着手，探讨了当代西方主要行政改革模式在结构、管理、决策诸方面与公共利益之间的关系，以及各类行政改革模式的利弊，旨在拓展我国行政改革研究的思路，以求对我国当前行政改革实践有所裨益。
一
当代始发于欧美的行政改革，声势浩大，风行于西方各国，究其动因主要是传统科层官僚体制陷入了困境。众所周知，科层官僚体制是机器大工业时代的产物，反映了那个时代的政治、经济和社会的体制特征。其自身亦有以下特点：（一）固定的官僚管辖原则。即以法律形式赋予官员固定的权限及相应的职责。在职责和职权范围内，既有居高临下发号施令的权力，又有按照规制自由支配的强制手段，同时由于各种严密法律规范的制约，官吏们不得随意按照自己喜好而又适宜的手段和方法，从事行政管理活动；（二）机制等级制度和多层权力机构原则。在传统的科层官僚体制下，有严格的上下等级制度，高级机构可对低级机构进行监督和管理，官僚组织内部层层授权，等级森严，下级对上级绝对负责，而上、下级获得的信息又不对称，上级获得信息的路径相较宽，下级获得信息的路径相对较窄。只有处于金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定（戴维·奥斯本，1996）。（三）机构的管理建立在文牍之上。即政府行政中的各项活动都有书面说明，并一定要按文件的规定操作，不得有半点误差。（四）为使政府机构管理的一般原则具有稳定性，其原则内容一经确定则尽可能固定不变，等等。尽管如此，人们仍然认为，科层官僚体制是指挥和控制机器大工业社会最有效、最为标准的行政管理体制，它代表着行政组织方式的理性和效率。诚如著名管理学家马克斯·韦伯所言，按照科层官僚制理论建立起来的行政机关，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，这样的政府机关“能够取得最高的效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理方法。它优于其他形式之处是其准确性、稳定性，严格的纪律性和可靠性。完全可以正式地应用于各种行政管理任务”。因此，尽管几乎在科层官僚体制问世的同时，人们就已发现了科层官僚制度的弊端，学术界的论争、批评纷至沓来，但其理论模式的统治地位却一直未被动摇过。
然而，本世纪70年代以来爆发的“信息革命”、“市场经济革命”，改变了以机器大工业为基础的政治、经济和社会运行模式，使传统科层官僚制与生俱来的局限以及与时代发展的不适应性日趋暴露无遗。
第一，传统科层官僚制不能适应信息社会政治、经济、社会个性化发展要求。以信息为基础的文明时代，避免雷同，崇尚个性发展，追求灵活，但科层官僚制对理性和效率的极端推崇，必然会阻碍富有个性化社会的发展。因为科层官僚制在按部就班的大工业生产条件下能够使各种控制型管理井井有条，富有效率，而在一个信息瞬息万变，追求个性发展的社会，把理性和效率推崇到极端就不合适了。因为影响社会发展的因素是多方面的，理性和效率充其量只是影响因素之一，况且它只求局部效率忽视整体效率，最终将影响整个社会效率的提高。
第二，科层官僚制不能适应当代市场经济发展的要求。随着当代市场经济的深入发展，市场竞争原则的内容不断丰富，竞争范围不断扩大，这是市场经济发展的必然趋势，它要求打破政府对公共服务部门的垄断而展开公平竞争，但传统的科层官僚制极力推崇垄断和权力集中，严重阻碍竞争，不可能提高公共服务部门的效率。这与市场经济发展要求背道而驰。
第三，科层官僚制对专业技术和机械的专业化分工极力推崇导致政府功能退化。机器大工业时代的细密的专业分工，产生了许多专业部门，这些专业部门相互分割，缺乏必然的内在联系，往往是分工明确，而合作协调不够，假如让这些专业部门无限制的膨胀发展下去，政府将退化为事无巨细均要管的“项目管理处”、“保姆政府”，这必将带来机构重叠交叉、臃肿庞大、官僚主义盛行的恶果。
第四，政府行政的责任保障机制功能日趋丧失。科层官僚制专业分工太细，导致各部门封闭分割、各自为政，难以信息沟通，往往是各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜，没有团队协作精神，这种体制下的各级政府官员，大多是不求有功，但求无过，得过且过保“乌纱”，不负责任混天日。
第五，科层官僚制的激励功能日渐弱化。由于科层制的封闭性、机械性、唯上性，导致谁听话提拔谁，谁无过提拔谁，这种体制造就出来的政府官员大多是循规蹈矩、按部就班、唯命是从、不敢越雷池一步，不能也不敢创新的庸才。
据上所述，不难看出，缺乏生机和活力的科层官僚体制，面对千姿百态、具有鲜明个性和旺盛生命力的信息社会的挑战显然无