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政府财务报告分析理论框架构建

作者：李定清廖洪斌江雪真刘怡
来源：《财会月刊·上半月》2020年第08期

【摘要】政府财务报告分析是权责发生制的政府综合财务报告改革的一項重要内容，是
我国政府会计改革不断深化的必然产物。在阐述政府财务报告分析相关理论的基础上，借鉴
哈佛分析框架，从九个维度构建政府财务报告分析理论框架，并提出政府财务报告分析的实
施策略。在政府财务报告分析理论框架中：分析目标是逻辑起点;分析环境是基础支撑;分析
主体和分析对象分别是政府财务报告分析的主要参与者和主要作用对象;将分析目标与分析对
象相结合，进而得到政府财务报告分析的主体内容;分析方法是分析的必要工具;分析指标体
系是分析成果的量化标准;分析模式是多种因素的有机结合，是分析高效进行的关键;质量分
析报告是分析成果的最终体现。

【关键词】政府财务报告分析;哈佛分析;受托责任;权责发生制

【中图分类号】F810.6【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2020）15-0065-7

一、引言

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决
定》，提出要建立权责发生制的综合财务报告制度;2014年8月十二届全国人大常委会第十次
会议通过的修订的《中华人民共和国预算法》，进一步明确各级政府应当按年度编制以权责
发生制为基础的综合财务报告;2014年12月国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务
报告制度改革方案》（国发[2014]63号），明确了四大任务：建立健全政府会计核算体系、建
立健全政府财务报告体系、建立健全政府财务报告审计和公开制度以及建立健全政府财务报告
分析应用体系。这些政策不仅为政府会计理论体系的全面研究提供了新的机遇，也凸显了政
府综合财务报告的编制以及分析应用的重要性和紧迫性。而《政府会计准则——基本准则》
和《政府会计制度》的相继出台，则为我国政府财务报告分析应用体系的建立提供了技术和
数据支撑，也为政府各项能力的监督、考核与评价提供了现实基础。

虽然权责发生制的政府综合财务报告编制试点工作已经开展，但与之相配套的政府财务
报告分析应用体系还没有完全有效地建立起来，这不仅会放缓政府综合财务报告的编制工作
进程，也不利于对政府综合财务报告的后续使用。鉴于此，本文拟从理论层面对政府财务报
告分析的理论框架进行前瞻性研究，这不仅有利于我国政府财务报告分析应用体系的优化设
计，也有助于推动权责发生制的政府会计改革总体目标的实现。

二、政府财务报告分析概念界定与理论基础

（一）政府财务报告分析概念界定

财务报告分析的概念最初来自企业会计领域，随着政府会计改革的不断推进，政府财务
报告分析的概念也逐渐形成。因此，可以从企业财务报告分析的内涵来认识政府财务报告分
析，并结合政府会计本身的特点来理解其含义。一般认为，企业财务报告分析是信息使用者
根据特定目标对财务报告中披露的信息采用一定的分析方法，系统地评价报告主体的财务状
况、经营成果和发展前景等。从企业财务报告的概念界定来看，财务报告分析有以下特征：
一是它是一种系统性的行为;二是离不开特定环境的限制;三是基于特定的目标;四是需要借助一
些分析方法或者分析工具。再结合政府会计本身的特点来看，政府会计是为政府行为本身服
务的，对政府行为评价的结果在相当程度上反映了一个国家治理水平的高低。国发[2014]63
号文就明确指出，政府财务分析体系是以政府财务报告呈现的信息为基础，采用系统、科学
的分析方法，对政府财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平做出评价。因此，本
文认为，政府财务报告分析是报告信息使用者在一定环境下，基于特定的目标，通过对政府
财务报告中包含的政府行为信息进行提炼，运用一系列科学的分析方法和分析工具，评估政
府的财务状况、运行情况和财政能力，评价政府在国家治理能力上的效率和效果的一种行
为。

（二）政府财务报告分析理论基础

公共受托责任观。1.公共受托责任观认为，政府和公众之间是受托与委托的关系，公众
将公共管理的权力委托给政府，而各级政府在受托责任下掌握大量公共资源，因此政府有责
任向公众反映其履行能力的状况。政府综合财务报告是解除政府受托经济责任的重要体现，
但政府是否有效地履行了自身职能，还需要对政府综合财务报告进行全面的分析。因此，建
立政府财务报告分析应用体系是履行政府受托责任的重要途径，可以帮助公众有效地评价政
府对公共受托责任的履行情况。

新2.公共管理观。新公共管理观将市场竞争机制引入政府会计领域，强调对政府进行绩
效评价。近年来，我国政府不断推行的部门预算绩效管理、政府采购、国库集中收付制度
等，其着眼点就是使政府公共资源得到优化配置。将新公共管理观引入政府财务报告分析理
论