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遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合
范一丁
有关政治的法治化困结，在WTO规则“主要是行政法上的规则”（1）的对接要求下，使原有的行政行为对自身限制的矛盾变得更加突出和迫切需要解决。“无法律即无行政”的要求（2），与有法律而不依法行政，以及甚至有行政而无法律的现状的差距，使观念在现实基础上的转变当然是困难的，然而同时应该发生的是现实基础在观念上的差距变化虽然存在必经过程，但十分的努力以求改变是必然的。现在加入WTO已完成的现实形势会不会形成一种强力的催化已不是讨论的问题，而是这种改变的必然已是刻不容缓，因此，目前最重要的工作应该是首先找到解决这种差距的最主要表现形式，从而在规则上完成对接，而不能等待观念的变化（已无必要）。其中对于“透明度”原则而言，是首当其冲的，也就是WTO做为“行政法上的规则”的最主要手段之一，就是为达到在国际贸易间建立一个可预测的和自由经济和法律环境的目的，要求各成员国在贸易管理方面达到一定的透明度。这对于我国现有行政管理体制而言，并不是件容易的事，因为这一原则所存的内在的实质性要求，不是在于“办一个官方刊物公布制定的法律、法规”这样容易办的事，而是在于我国现有行政管理方式多是采取易变的、零散的、多样的手段，其中多数是以不公开的文件指示、批文、甚至口头命令等方式进行的，这一套管理方式的“灵活性”的难以捉摸，是行政权力尚未完成自我约束的规范性的表现，也就是政治的法治化尚未形成，因此，困难和必须尽快解决问题都是客观的。当然，对本文而言，仅旨在找出差距和试求解决上做出探讨。
一、透明度与权力制约
凯尔森说：“政治权力就是被承认为法律的强制性秩序的实效”。（3）但这种强制性秩序尚未完整下的效果，就可能是政治权力在漏缺和不规则状况下的任意所为，而最基本宪政制度确立的权力的权威即使是在这种状况下同样是不容否认的，其强制性的不容置疑所致的破坏性（对法律秩序），是严重的。问题还不仅仅在于此，而是在于即便是在法律规则的范围内，仍然普遍存在的权力对法律规则的背离，这当然可以从对规则实行的程序制约上寻找原因，但事实上，权力被制约是可能的话，只能来自于权力本身，即权力的分立所形成的互相牵制，以及权力分配均衡所形成的互相遏制。那么，关于法律的权威和权力的权威是谁体现了谁？凯尔森认为不存在这样两个“分立的本体存在”，它们应该是统一的，即只有“法律秩序”存在。（4）但“法律秩序”的强制执行者，“在单一制国家，行政权归属国家”，即“国家行政机关”，这也就是川岛武宜所说的：“在社会的结构之中，法律命题是为政治权力所支配着的。”（5）政治权力所确定的法律命题必须做到相对的稳定不变才能形成“法律秩序”，才能以这种秩序反过来规范权力的行使，这似乎是这两个“分立的本体存在”被消除背反的求解，但实际的情况则更应认识到它的“背反”是矛盾存在的普遍性的体现，而这种矛盾在特殊性上应该体现的是我国现实社会政治体制和法治情况条件的矛盾的对立性要大于其统一性的客观表现。WTO有关透明度原则的要求中对法律、法规、司法判决和行政裁定的“公布”看似简单，但在事实上做起来很难，因为若干政策、文件、指示、批示、命令、通知等，做为行政权力的行使方式，是难以公开的，但却是在一定范围内体现权力而优于法律的。而对于WTO有关透明度原则的第二项要求，即对公布的法律、法规、司法判决和行政裁定要以统一、公正和合理的方式执行，是指在程序上的统一，则涉及更大的难题。行政机关执法方式的不规范，滥用权力、渎职，以及不依法办事实际上正是目前存在的普遍问题，在实质上所体现的就是权力被行使中拥有权力的行为者如何避免权力可能带来的腐败问题。当然，在现有法治基础条上有关上述问题的解决必然涉及对权力的整合，其意谓是指在法律上对权力的建构的合理性和优化表现，既不能脱离现实，又必须适应与WTO有关规则对接的要求，这当然更是一个亟需解决的难题。
1、权力的透视
有关政治权力在法律规则层面之下的作用，实际上是权力不被透视所致，但WTO的透明度原则所要坚持的宗旨，实质就是对权力行使的过程和结果坚持要求公开，没有统一规则的权力行使无疑是会行不通的。当然，在此前提下应该的探求是，既然法律规则的明确是公开的和有权威的，但是权力又如何能够在法律规则的表层下不受拘束？这在与WTO的规则接轨之前，至少是在权力范围内的基于相互利用的认可成为通行的规则，但透明度原则要求对权力通行的过程和结果公开，无疑是要求对权力的行使规则予以透视，这显然是有关于权力运行规则与法律规则必须同一的追求的一次机遇。《世界贸易组织马拉喀什协议》（1994年4月15日）第十六条第4款规定：“每一成员应保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议中的义务相一致”。这是对接的要求，但这种要求是广泛并且具体的。广泛是指做为加入协议后义务的广泛，而具体则是指如“