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16个案例看中国PPP项目失败的主要风险.pdf

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16个案例看中国PPP项目失败 的主要风险 个案例看中国PPP项目失败的主要风险 PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受 到青睐，社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题， 更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一种新生事物，我 国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际 问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的项目 进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实 践中加以重点关注，对我国今后的PPP实践更有指导价值。下文案 例主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域， 基本涵盖了我国采用PPP模式的主流领域。 案例情况 案例编项目名称出现的问题 号 1江苏某污水处理厂2002-2003年出现谈判延误、融 资失败 2长春汇津污水处理2005年政府回购 3上海大场水厂2004年政府回购 4北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目 中撤出 5湖南某电厂没收保函，项目彻底失败 6天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明确 定义 7青岛威立雅污水处理项目重新谈判 8杭州湾跨海大桥出现竞争性项目 9鑫远闽江四桥2004年走上仲裁 10山东中华发电项目2002年开始收费降低，收益减 少 11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今，谈判无 果 12福建泉州刺桐大桥出现竞争性项目，运营困难 13汤逊湖污水处理厂2004年整体移交 14延安东路隧道2002年政府问题 15沈阳第九水厂2000年变更合同 16北京京通公路运营初期收益不足 1、法律变更风险 定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有 效性等元素发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接 导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加 之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易 出现这方面的风险。 例如：江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002 年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证 外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政 府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇 到了同样的问题，均被政府回购。 2、审批延误风险 审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂，导致花费的 时间过长和成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要商业 调整非常困难，给项目的正常运作带来了威胁。比如某些行业里一直 存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本，都需要 通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策 听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立 听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、 可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为 例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改 革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。 例如：2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过，上海 人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无 法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较 引人注目的是，泰晤士水务出售了其上海大场水厂的股份，Anglian 从北京第十水厂项目中撤出。 3、政治决策失误和过程冗长风险 官 僚作风、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不 对称等导致项目决策失误和过程亢长的风险。 例如：青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认 识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而 且，污水处理价格是在政府对市场价格不了解的情况下签订的，价格 较高，后来政府了解以后，又要求重新谈判以降低价格。此项目中项 目公司利用政府的知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后 续谈判拖延。相似地，在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水项 目中也存在同样的问题。 4、公众反对风险 从而引起公众反对项目建设所造成的风险。 例如：上海大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公 众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益 也反对涨价。 5、政府信用风险 政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义 务而给项目带来直接或间接危害的风险。 例如：在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公 司于2000年签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公 司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000 年年底，项目投产后合作运行正常。然而，从20