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引入社会资本参与土地整理.pdf

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引入社会资本参与土地整理 ——对我区“两安”用地开发整理融资模式的探讨 一、撬动土地杠杆，助力城市发展 日前，长沙市委书记陈润儿接受人民日报、新华社等主流媒体采 访，描绘“两型社会”美好蓝图时这样说到：“长沙的未来看河西”，并 提出先导区建设要在推进土地管理制度等方面大胆探索，尽快实现城 市建设从粗放经营向集约经营的转变。岳麓区作为大河西先导区建设 的主战场，在其中扮演着重要角色，肩负着艰巨的历史使命。按照市 委提出的“拉开道路框架，形成承载功能，拓展产业优势，展现新区 雏形”的三年行动计划要求，加快市政配套建设和进行产业结构调整 乃当务之急。由于岳麓区城市建设发展起步较晚，目前我区的家底薄， 财力弱，有限的财政预算资金难以满足城市大建设、大发展的需要。 土地是资源之母，财富之本，是可充分利用的宝贵资源，城建投资运 营主体需要深化“经营城市”的理念，将城市建设与土地资源的开发利 用结合起来，利用土地资源进行筹融资，用土地收益弥补项目投资缺 口，通过撬动土地杠杆，助力城市“又好、又快、跨越发展”。 根据长沙市《关于进一步加强被征地农民安置工作的意见》相关 精神，我区今年出台了《岳麓区“两安”用地处置管理暂行办法》，办 法以“推动土地集约利用，促进社会主义新农村建设，维护农村集体 经济组织及村民合法权益”为中心思想，由政府进行宏观调控，运用 市场手段进行土地整理项目的运作，按照“效益优先、有序推动”的原 则，全面推动“两安”用地的开发整理，充分盘活区内存量土地资 源。 二、资金来源受限，困扰我区土地开发整理工作 1 根据文件精神，我区剩余的“两安”用地由区政府委托长沙市麓 山城投土地开发有限责任公司统一收购，由其作为运作主体进行土地 一级开发。所谓土地一级开发是指由政府或其委托的企业，对区域范 围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征 地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使之达到 “熟地”出让标准，再对“熟地”进行有偿出让或转让的过程。土地从征 地拆迁到进入交易市场，往往需要1～3年的时间，而土地增值收益 定向返还所需时间可能更长，因此，土地整理运作主体必须融资垫付 巨额资金在一个较长的周期内进行土地一级开发。 目前我国土地整理项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源 于以下三块：第一，政府财政拨款；第二，银行信贷或集合委贷获取 资金；第三，通过信托公司发行信托产品筹措资金。统一收购开发整 理的制度实施后，客观上要求对需要盘活的土地实行敞开收购。在我 区财力有限兼顾不够的现实情况下，通过银行信贷或信托筹资成为土 地整理项目融资的主要途径，但由于国家宏观调控，信贷政策从紧， 想通过这两种方式实现融资也变得异常困难。土地整理融资难的问题 进一步凸显，资金来源受限必定会严重影响和制约土地开发整理的推 进和产业化形成。迫切需要另辟蹊径，寻找出一种适合、高效的融资 模式。 三、土地整理项目融资模式分析 从理论上来说，土地开发整理项目的融资模式主要有以下几种： （一）政府自筹。由政府投入一定量的财政资金、专项资金或 信贷资金，以政府控股的“城市投资管理中心”或“土地开发公司”等作 为运作主体，组织实施土地整理项目，将该区域已整理土地的招拍挂 增值收益、土地出让金返还等资金作为后续投入来源或还款来源。因 各地财政资金普遍趋紧，加之受人力、技术等方面资源的局限，以政 2 府直接经营土地整理的项目较少。 （二）代建制。即由政府招标选定项目代建单位，后者以项目 法人身份再行招标选定承包商，从而实现项目的运作。代建制的融资 主体为代建单位，政府只起监督和指导作用，待项目完工经审计后移 交政府。一般而言，代建制主要以建设道路、桥梁等基础设施为主， 考虑到土地整理项目的政策敏感性，土整项目实行代建制的可能性不 大。 （三）BOT制。BOT(BuildOperateTransfer)即建设-经营-移交， 是指政府通过契约授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资 建设和经营特定的城市建设项目，并准许其通过向用户收取费用或出 售产品的方式清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时， 无偿移交给政府。这种模式适用于经营性市政设施的建设，对于土地 一级开发项目来说难于操作。 （四）PPP制。PPP（PublicPrivatePartnership）是指政府与企 业基于土地整理项目而形成的相互合作形式。通过这种合作形式，合 作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。项目运作时，政府 并不是把项目的责任全部转移给企业，而是由参与合作的各方共同承 担责任和融资风险。因此，在PPP模式的组织机构中，参与项目的 政府和企业之间是以平等的方式发生相互影响。一般来说，PPP模式 较其他融资模式具有以下优势：