中国乡村基础教育财政体制演进与变革.doc

中国乡村基础教育财政体制演进与变革：一种社会学的分析视角■吴志武（南京师范大学教育科学学院南京210097）[摘要]在从传统帝国向现代民族国家转型过程中中国乡村基础教育出现“义务化”发展趋势但这种“义务化”道路历经波折直到近年伴随农村税费改革效应的深入而出现大步跃进。本文从社会学的视角对这种演进历程和可能结果进行了学理分析并认为当前的新体制一方面重构了乡村社会权利各方的互动框架；另一方面导致乡村初等教育的同一化和标准化并带来了学生培养的同质化等新问题。[关键词]乡村基础教育；财政体制；社会学分析一、中国传统乡村社会与初等教育财政中国传统社会是一种“家国同构”型社会而在乡村实行的则是“双轨政治”中央集权的统治权力向乡村延伸的能力受其财力的限制因此乡村社会的控制权主要掌握在那些有过功名或曾经做过政府官员的地方士绅或大户族长手中。初等教育在乡村承担着社会“教化”的职能即通过教育不断产生认同现存社会的新社会成员从而完成复制社会结构、承续社会运行的社会维模功能。一些学者研究后认为中国最早的乡村正规初等教育机构——“社学”——出现于明代[1]其教育对象主要是居住在一定区域内的适龄儿童因此“社学”具有浓厚的区域性色彩。“社学”的经费来源多样其中最主要的来源是学田上的收入学田主要来自私人捐赠或集体捐赠也有部分是政府拨予其他的办学经费来源还有商税收入、学生纳费等。清朝取代明朝以后一方面清朝政府在形式上沿袭了明代各种制度；另一方面出于维护少数派政权的需要清代中央集权更为加强而教育作为社会控制的主要手段受到了当权者的极大重视这在乡村初等教育上就表现为将“社学”纳入到国家财政体系中、社师由官府提供生活费、政府资助和提倡为贫寒子弟举办义学等。但是同样限于政府财力真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现乡村初等教育仍呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学）、多种资金筹措渠道（官办、民办以及官民合办）并存的状态学校财权和事权操纵在宗族大户和乡村士绅手中教育经费主要来源于政府机构之外的个人或组织（如宗族、社会团体等）政府不在教育上进行大规模的投资这些实际上与明代乡村初等教育的财政制度并无二致[2]。二、民族国家确立、现代教育推行与乡村义务教育的思想启蒙与实验清末民初是我国由传统帝国向现代民族国家转型的时期其中新式教育的推行是民族国家确立的重要推力和重要内容。清末新政时期的教育改革在中国教育史上具有里程碑意义其改革内容主要包括废除科举制度、颁布学堂章程、改革教育现状、地方兴学、改革课程与教学以及发起留学运动等其中废除科举制与颁布学堂章程对中国教育的走向意义重大《清史稿·选举制》称“于是沿袭千年之科举制度根本铲除。嗣后学校日渐推广学术思想因之变迁此其大关键也”。《奏定学堂章程》的颁布则意味着中国第一次有了完整的新式学校教育体系此后清政府在推行新学制的过程中确立了义务教育制度但义务教育还未来得及推广清朝就灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念并着手在乡村推行现代教育但在推行过程中也遇到了新式教育推行成本多大的问题。在中国传统社会社会知识资源或文化资本在城乡间的分布呈平面对流型格局即乡村青年才俊通过举荐或科举向城市流动与此同时辞官返乡的政府官员或具有较高知识修养的士绅从城市回到乡村定居因此城乡知识资源分布较为均匀。但是科举制度废除以后其最直接的后果就是瓦解了原有的知识对流格局并形成了新的“内螺旋”式知识资源分布格局在新的格局中城市处于“内螺旋”的中心其位置低于四周这样各种知识资源如流水般不断从四周向中心汇聚城市知识资源越来越丰富而乡村则相反。因此相对于传统教育新式教育在乡村的推行成本比较昂贵并且新式教育的授课方式、课程内容、毕业出路设计等都与乡村社会实际脱节这增大了农民子弟的读书社会风险进而导致了农村家长对新式教育的抵制。此时许多奉行“教育救国”思想的学者如晏阳初、梁漱溟等都在积极探索如何降低新式教育在乡村推行的成本并在局部地区开展了实验这为后来中国乡村教育的推行留下了宝贵历史遗产。此一时期民国政府虽从法律上确立了义务教育制度但由于国家内忧外患不断中央政府难以拿出足够的资金推行现代教育因此民国政府仍沿用了明清以来所采用的地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的初等教育财政制度乡村义务教育的财权和事权基本上都掌握在地方士绅或学阀手中义务教育仍处于不独立的地位并且由于经费没有固定来源而导致学校办学处于时断时续的不稳定状态。从清末新政到新中国建立在这段时期里虽然实质意义的乡村义务教育并没有出现但由于义务教育法律地位的确立和部分教育家在乡村的教育实验义务教育的理念在中国乡村社会得到了小范围传播接受义务教育是公民的基本权利的意识在乡村社会得到了初步启蒙。三、建国以来基础教育财政制度变革与乡村义务教育发展新中国建立之后很长时期我国没有推行义务教育。在1986年开