中国的城市街道管理体制改革与社区发展.docx

中国都市“街道”管理体制改革与小区发展(一)小区发展中都市“街道办事处”（下称“街道办”）管理体制改革目前已经成为理论界和政府部门讨论一种热点。在集权体制时代，中国都市管理体制是“两级政府、一级管理”；20世纪1980年代中后期以来实行是“两级政府、两级管理”。理论界在90年代里为了改善都市管理效率和增进小区建设提出了“街道办”管理体制改革3大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消“街道办”；三是维持“街道办”派出机构性质。上海市率先提出了“两级政府、三级管理”都市“街道办”管理体制模式，突显“街道办”基层组织社会管理作用，这一作法被称为“上海模式”。其他都市政府也作了多种探索，出现了“江汉模式”、“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道办”改革模式特点和“两级政府、三级管理”这一制度设计面临问题，并对比其他都市有关改革探索，进而讨论都市街道管理体制改革动力、障碍和未来出路。一、都市小区管理改革何去何从？改革开放以来，伴随都市大规模建设和迅速发展，“街道办”作为都市区级政府如下一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”辖区几乎相称于国外一种小都市，或国内中小都市一种区，这使得“街道办”管理任务日益繁重。本来实行“两级政府、两级管理”体制存在一定程度“条块分割”，处在都市基层管理第一线“街道办”职权十分有限，对诸多都市管理方面问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府职能机构则“有权管、看不见”，导致了“有能力管无权管、有权管无能力管”局面。于是，都市管理显现“纵向管不究竟，横向管不到边”严重弊端。同步，伴伴随经济转轨和社会转型，都市经济社会生活发生了巨大变化，都市基层管理上出现了诸多新领域，“街道办”任务越来越重。例如，“单位人”转变为“社会人”，增长了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区老龄人口（尤其是离退休人员）明显增多，老年人口活动空间基本上在家庭所居住街区，这就增长了“街道办”工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办”关怀和协助；伴随城镇社会流动加紧，都市街区外来人口越来越多，他们既为街区发展作出了奉献，也给街区管理带来了压力。面对这些新状况新问题，原有“街道办”职责规定显然难以应付。不少研究者界就“街道办”管理体制改革刊登了意见1]，争论焦点是“街道办”与否应当成为一级政权，这些观点大体可分为3种。第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街道办”实际上已经承担了一级政府工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据现象。赞成这一观点人比较少，他们反对重要理由是，若“街道办”明确为一级政府，则都市小区管理就变成“三级政府、三级管理”，政府管理纵向层次太多，不符合都市政府管理职能转变和提高效率规定。在老式体制下作为区政府派出机构“街道办”不得不承担大量与其自身定位无关工作，并不意味着“街道办”这种存在方式就是正常；不变化由政府包揽一切社会事务现行体制，虽然把“街道办”变为一级政府，实行市─区─“街道办”三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，“街道办”没有必要改为一级政府。有学者提议，可将既有“街道办”合适合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同步将既有区政府改为市政府派出机关，负责指导、联络、监督“街道政府”。复旦大学浦兴祖专家将这种新“两级政府”体制称为“虚区实街”。此方案长处在于：既可防止都市行政管理层次过多、行政权力过于分散，又将都市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近小区，由于“街道政府”数量多于区政府数量，又少于既有“街道办”数量，故会有更多基层政府来有效地分担日益繁重城区管理任务。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难以实现。第二种主张提议取消“街道办”建制，但愿藉此减少政府管理层级，真正实现“二级政府、二级管理”。这种主张方案之一是把区管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。目前中国大都市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区面积和人口又非常大，有甚至相称于某些国家中等都市。要取消“街道办”，减少管理层级，最佳措施是合适增长区数量，缩小区政府管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级科学化、合理化设置符合现代都市管理高效率规定，但长期以来区政府已习惯于担当都市管理中间层次角色，一时难以变化。另一种方案是，不变化市区两级政府设置，直接改革“街道办”，以小区制逐渐取而代之，建立政府管理与小区自治相结合都市管理新体制。目前全国有诸多都市（如青岛、北京、南京、武汉等）开展了这方面试点工作。第三种主张是维持现实状况、稍加调整，其理由是，将“街道办”改成一级政府，不符合国际上都市管理规律，而目前全面取消“街道办”建