清季府厅州县改制.docx

清季府厅州县改制工程、赈灾慈善等事均要兼顾，就个人的精力、才具、能力而论，很难完全胜任。加上科举正途出身的官员首要在于树立道德楷模，以便驾驭办事得力的能员干吏，防止他们因为过于能干而不愿谨守规矩，一旦政府形态转换，要求其由做人转而办事，难免力不从心。道咸以来，为应对变局，清廷不断颁布保举和捐纳的谕令，要因之一即在于拔举办事人才。而官员出身的正途与异途比例因而出现颠倒。其六，清代严格实行避籍制，官员原籍与任职地至少相距500里之遥，孤身上任，不谙风俗人情，很难对所辖地区产生乡情依恋，贫瘠之区更甚。清中叶以后，由于人、地不宜等因素，难有乡梓之情，官员调动频繁，州县不久任，成为吏治的一个严重问题。清季有人评论道：“中国官制，凡行政官吏咸越省授职，无官本省例，于地方之风俗习惯，沿积趋尚，一概茫然，此已非政之善者。然苟使久于其任，则地方利弊，积久可以周知，循渐可以推行，虽不克治臻美备，要亦必有可观者。乃有朝湖广而夕奉天，今岁川陕而明岁苏浙者，民情未知，新令方下，而迁转之诏至，调补之文催，奔波方少息，行旌又载道。至有循良吏，而地方民禀请留一任而不得者。”官员既怀“客居”之心，“天下岂有过客而能为主人善治其事者哉?且也前客既去，后客复来，人民则迎送不绝，胥吏则交代不休。官与民痛痒既不相关，民与官爱戴亦不甚切。……然则欲议去中国官场之弊者，必先自久任始。”硎尽管顺治以来的历朝清帝均对州县官选任监管十分重视，因制度架构依旧，弊端始终难以克服。二、改制设想与难题对于府厅州县官制与吏治相互影响的问题，咸同以来批评者日渐增多，冯桂芬、薛福成等人均有专门论述。丙午至丁未年间的外官改制讨论及方案选择，将解决州县官制痼疾之事提上政府的议事日程。1906年8月戴鸿慈等奏改官制方案，认为应当取法日本府县分曹治事，各设专官，简化官制层级。建议裁撤守道及知府、直辖州两级，以州县直辖于督抚，采用普、法等国的省一州县一乡市三级制，以省为第一级，按辖区面积和人口分州县为大、中、小三等，不相统属。官员任用，“凡道府州县各班，皆可为地择人，分途并用。”针对府州县的既有官制与吏治现状，考察政治大臣戴鸿慈、端方等建议改革从以下方面着手：一是立法、司法、行政分立，实行地方自治，府州县设立议事会与参事会，作为官治与自治结合的权力机构。二是改革回避制度，各级官员“不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。三是“自改定官制之后，一切政费地方官皆得有权支销，如此则权限厘然”。四是“内外衙署，宜皆以书记官代吏胥”。五是新增官职，仿日本官吏考试办法，所学所用与所试结合，均须通过相应的专业资格考试录用；