论我国现行城市房屋拆迁制度存在的问题及完善途径.doc

城市房屋拆迁是城市建设的一个重要环节，它可以促进旧城区改造和改善人民群众的住房条件。然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现纠纷。其根本原因在于我国城市房屋拆迁制度还不够完善，难以有效保障被拆迁人的合法权益。随着《物权法》的施行，如何进一步改进和完善城市房屋拆迁制度，成为我国理论界普遍关注的热点问题。本文正是在此大背景下完成的。本文首先阐述了城市房屋拆迁的本质和实施现状，接着指出城市房屋拆迁中存在的种种问题，最后针对现行房屋拆迁制度的不足从三个方面提出了完善措施。1城市房屋拆迁的本质与实施现状城市房屋拆迁是指拆迁人依法在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。［1］城市房屋拆迁补偿制度是城市房屋拆迁活动及对由拆迁活动引起的被拆迁人所遭受的损失合理补偿的制度。1.1城市房屋拆迁的本质是对国有土地使用权的回收我国土地属于公有制，城市市区土地为国有，城市郊区和农村土地属于集体所有。集体所有土地转变为国有土地是土地征收，城市房屋拆迁则是对国有土地上房屋的征收。但是拆迁的真正目的，并不是要取得被拆迁人的房屋及其地上附属物，而是为了取得所需用地的土地使用权，并在此基础上进行新的开发建设，其核心是政府对城乡土地和空间资源进行的再次分配与利用。［2］1.2城市房屋拆迁制度实施的现状城市房屋拆迁在实际执行过程中引发了许多社会矛盾，带来一系列棘手的社会问题。近些年来见诸报端的房屋拆迁案件已经引起了社会的广泛关注。2003年南京市被拆迁人翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体，造成一死七伤的惨剧。2003年安徽省青阳县农民朱正亮因拆迁补偿不合理在北京天安门金水桥前，往自己身上泼洒汽后点燃被烧成重伤。2004年湖南省嘉禾县政府为进行珠泉商贸城开发，由县委书记亲自任拆迁总指挥，在项目实施过程中滥用行政权力、动用公检法等部门强制推进房屋拆迁。［3］当前，城市房屋拆迁已经演化成为中国最容易激发矛盾与引发冲突的领域之一。2我国城市房屋拆迁中存在的问题1991年3月22日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》是我国第一部有关城市房屋拆迁管理的行政法规，它的实施，标志着我国城市房屋拆迁补偿制度初步确立。2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，“本次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。”近二十年来，我国在城市房屋拆迁补偿方面取得了较大进步，但仍然存在以下几方面的问题。2.1拆迁安置补偿不合理根据现行《城市房屋拆迁管理条例》，房屋拆迁补偿范围仅限于房屋及其附属物，而对土地使用权不予补偿。可见，现行拆迁安置补偿回避了土地使用权价值这一问题，而实际上单纯房屋的补偿是无法给被拆迁人以公正补偿的，这使得房屋拆迁纠纷不可避免。另外，房屋拆迁补偿标准方面也有问题。主要体现在两方面：一是补偿标准的规定过于笼统含糊；二是根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，补偿金额是根据地方政府规定的评估标准，在此基础上由房地产评估机构作出最后的估价。这样可能会产生两方面的后果。一方面，政府部门的定价与市场上实际的房价可能有一定差距。另一方面，拆迁人委托房地产估价机构进行价格评估，使得其对评估价格的确定更有主动权，而被拆迁人则基本丧失了对自己财产定价的权利。［4］2.2公益拆迁与非公益拆迁难以区分，政府自身职责不分公益拆迁，是指为了满足公共利益的需要而进行的拆迁例如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等以满足公共需求为目的的公共建设项目与基础设施建设项目。非公益拆迁，是指出于纯营利目的而进行的拆迁。例如高档小区、别墅区、高尔夫球场、赛马场、高级办公建筑、商业街等都是以营利为目的的商业性开发。这些项目在开发建设过程中如果发生拆迁问题，就是属于非公共利益拆迁的范畴。［5］公益拆迁以一种牺牲特定少数人的方式促成不特定多数人的利益，应坚持无补偿则无征收的救济程序。在非公益拆迁中，法律关系的主体是拆迁人与被拆迁户，双方是平等的民事主体，双方签订的拆迁安置补偿协议属于民事合同范畴，受民法和合同法的调整。［6］实践中，由于缺乏判断公共利益的大致标准，导致无法对两种形式的拆迁进行实质性区分，从而为拆迁人以公共利益之名践踏私人财产提供了便利。所以，十分有必要在立法上给予公共利益一个判断的原则，使得在实践中对公益拆迁按照拆迁安置补偿制度进行，必要时，可实施强制拆迁。而对于非公益拆迁，则应当通过市场交易的方式取得产权，不允许此类拆迁进行强制拆迁，以保护公民合法的私有财产。2.3拆迁程序不够健全房屋拆迁实际上是不动产产权人在行使各自物权时发生的现象，因为涉及到不同的利益主体，所以需要政府部门加以协调与管理。“但是，管理作为一种政府为民众服务