《矿产资源法》修正的宏观审视与微观设计.docx

《矿产资源法》修正的宏观审视与微观设计屈茂辉陈灵峰摘要：《矿产资源法》修订在宏观方向上应认识矿产资源的重要价值并加以保护，促进矿产资源的健康、可持续利用;肯认市场在矿产资源配置中的基础性地位，推动矿产资源市场协调有序发展;强化“依法治矿”思维，助力矿产资源治理体系现代化;秉持体系化理念，增强改革和修法的协同一致性。《矿产资源法》修订还应关注矿业权出让、矿业权流转、矿产资源保护与矿区生态维护、对矿业权人的监管与矿产资源的管理等具体制度规则，并于立法理念、概念规范、语言表述、法律责任等层面努力提升立法的科学化水平。关键词：矿产资源法;矿产资源;矿业权;生态文明;市场中图分类号：D922.62文献标识码：A文章编号：1003-7217（2021）05-0148-07矿产资源是人类物质文明高度发达赖以仰仗的支柱型资源，在国家经济社会的发展中扮演着不可替代的角色。自改革开放以来，伴随我国生产力的迅猛进步，矿产资源的重要性愈发突出，而矿产资源的权属、利用、管理与保护制度则直接决定了国家矿产资源开发利用的整体水平。在矿产资源的相关制度规范中，《矿产资源法》居于核心地位，其发展和完善关乎推进全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，同时也对矿产资源的绿色、可持续发展大有裨益。基于此，针对《矿产资源法》的修订，亟待回溯矿法的历史流变，应答当下客观实践，寻求修法之道。一、《礦产资源法》制定修改的现实总结现阶段进行的《矿产资源法》修订可追溯至2012年，党的十八大报告率先提出加强生态文明建设乃是应对社会严峻形势——资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的必然选择。为了加快推进生态文明的顶层设计与制度体系构建，中共中央、国务院于2015年5月5日印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确指出《矿产资源法》应得修正，并将自然资源资产产权制度与用途管制制度的建立健全置于工作重点，分清自然资源资产所有者、监管者身份及其职责，重构矿产资源规划制度，严格矿业经营主体准入资格管理，以适应“大力推进生态文明建设”的要求。因此，更新矿产资源的权属、利用、管理与保护制度，修订《矿产资源法》已经成为时代发展的必然要求。《矿产资源法》修改小组于2017年5月25日成立，由此预示新一轮《矿产资源法》的修正正式启动[1]。纵览矿业立法沿革，《矿产资源法》的制定与修正可谓对当时经济社会客观实践的回应。但令人遗憾的是，《矿产资源法》自1986年实施以来，仅经历过1996年唯一一次实质性的修改，当中的诸多规定已经明显落后时代潮流，更无法与当下法治国家、法治政府与法治社会一体建设的需要相适应[2]，由此表明其未能及时应答现今经济社会发展需求的立法缺陷。党的十八届三中全会首先提出推进国家治理体系与治理能力现代化的要求。2019年7月5日，习近平总书记又在深化党和国家机构改革总结会议上重申推进国家治理体系和治理能力现代化的价值。国家行使包括矿产资源在内的自然资源所有权乃国家治理体系的重要内容之一，而如何有效行使该项所有权则是国家治理能力的体现，作为矿产资源权属制度的重要组成部分，其应当被写入《矿产资源法》。与此同时，中共中央办公厅与国务院办公厅于2019年4月14日联合印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度的指导意见》，其中提出完善自然资源资产产权制度，探索有效实现包括矿产资源在内的自然资源资产所有者权益的方式方法，提高权利主体的资源利用效率，健全自然资源资产产权登记制度，构建完备的自然资源资产产权法律体系。作为自然资源的一类，规范矿产资源利用管理行为的《矿产资源法》理应积极配合该指导意见的实施，以期为自然资源资产产权制度的健全增砖添瓦。在此之前，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》，要求以建立试点的方式改革现有矿业权出让方式，全面实行矿业权的竞争出让，意欲以点带面，通过矿业权出让制度的改革实现整个矿产资源权属、利用、管理与保护制度的革新。上述这些均对矿产资源相关制度的完善与《矿产资源法》的修订提出了崭新的任务与挑战。如何在修订《矿产资源法》时交上一张符合法治要求、民众预期、现实需求的答卷，是理论界与实务界必须面对的时代课题。作为《矿产资源法》修订最新进展的《矿产资源法（修订草案）》（送审稿）（以下简称《送审稿》）相较于2009年修订的《矿产资源法》，在体系上发生了重大变化，原有的结构“总则—矿产资源勘查的登记和开采的审批—矿产资源的勘查—矿产资源的开采—集体矿山企业和个体采矿—法律责任—附则”更替为现在的编排体例“总则—矿产资源的保护、勘查和开采—矿业权—矿区生态修复—监督管理—法律责任—附则”。与此相对应，各章节下的具体条款也作出了不同程度的调整，如在“矿产资源的保护、勘查和开采”章节下新增矿产资源保护、压覆矿产资源的规定，又如在“