地方政府债务风险可控.docx

地方政府债务风险可控十二届全国人大常委会第八次会议审议的《预算法（修正案草案三审稿）》指出，拟适度放开地方政府举债的权限，同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。2014年政府财政预算报告提及的财政政策工作重点与预算法修改方向基本一致。一是将研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。二是对地方政府性债务实行分类管理和限额控制，有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行市政债券等专项债券融资，以对应的政府性基金和专项收入偿还；没有收益的公益性事业发展举借的债务，由地方政府发行一般债务融资，主要通过公共财政收入和举借新债偿还；推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设等投资与运营。三是建立债务风险预警及化解机制，列入风险预警范围的高风险地区不得新增债务余额，推进建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。地方政府债务风险整体可控尽管近两年地方政府债务规模增长较快，但从目前来看，地方政府债务的风险整体可控。其一，中央和地方政府（与财政责任相关的）的债务规模占GDP的比例控制在60%以内。刚刚发布的全国各级政府债务审计结果显示，截至2012年年底，全国政府负有偿还责任债务占GDP的比例为36.7%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比例折算，则总债务占GDP的比例为39.4%，它们均处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。其二，在单一制国家中，政府有很强的控制力，能将债务在中央政府、地方政府、企业和住户部门之间转移。一个部门的负债对应的往往是另一个部门的资产，只要国家对国外经济部门保持相当规模的净债权状态，发生债务危机的概率就不大。其三，从短期来看，我们可供选择的减杠杆的政策空间很大，包括政府资产的转卖、债转股、用长期债务替换短期债务，将负债期拉长，减少错配的风险，等等。未来中央政府信用救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独承担风险能力的主体（它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的），这好似一艘没有做底舱隔段的船（任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险）。所以中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表（2012年中央政府债务占GDP比例只有23%），通过低成本融资将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组（具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要“倒逼”硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生）。这要先“转移杠杆”，再行“去杠杆”，如果组织有序，能最大限度地避免“去杠杆”过程中的无序和相互践踏风险，将有效缓解流动性紧张，既可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。总之，我们认为地方政府债务风险是完全可控的。地方债务治理的两个关键从长期来看，地方债务治理机制主要要解决两个问题。第一个问题是，切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定性作用的关键所在，是个系统工程，是如习主席所说的“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制（GDP竞争的政绩考核制度），重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，一旦经济下滑，地方融资和竞争性发展的这种特征就会出现。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，地方债务治理永远跳不出这个循环。第二个问题是，地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，就必须有配套的制度保障，从而获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能设计对应的金融解决方案。在成熟的国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。第一个是高效率的城市基础设施市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当一部分是靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴。比如，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是最便宜的。党的十八届三中全会提出，在自然垄断性领域（电网、铁路、油气、水网等），可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家中，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的机会主义和道德风险（通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖地土地资源的根本原