我国公共服务均等化的路径选择.docx

我国公共服务均等化的路径选择摘要：经济欠发达、社会转型和体制转轨等基本国情决定了我国公共服务均等化实现方式的多元化。完善政府间财政转移支付制度只是实现公共服务均等化的一种调节性手段，仅从此着手是不可能从根本上解决问题的。公共服务供给和成本分担机制是实现公共服务均等化的基础性制度规范，财政支出结构调整、加强对公共服务市场化的监管以及促进区域社会经济协调发展等在实现公共服务均等化方面也发挥着重要的作用。我国只有在构建服务型政府的前提下，以基础性制度规范的改革作为基本切入点，同时将调节性制度规范的调整有机地结合在一起，才能顺利实现公共服务的均等化。关键词：公共服务均等化；路径选择；基础性制度规范；调节性制度规范在充分认识公共服务均等化的必要性和重要性的情况下，选择怎样的路径才能使得我国顺利实现公共服务均等化便成为问题的关键。在经济发达国家，基本上都是从政府间财政转移支付制度着手来解决公共服务均等化问题（MartinezVazque,etal，2022），目前国内也有不少学者据此将我国实现公共服务均等化的途径仅归结于规范和完善政府间财政转移支付。其实，在社会转型、经济欠发达、体制转轨以及民主政治体制不完善的背景下推行公共服务均等化，我国还要同时解决“培育现代市场经济和现代市民社会”、“打造现代公共管理”以及“构建现代公共服务体系”等多重历史课题，这就决定了我国公共服务均等化实现路径的多元化。仅仅从公共经济与管理的角度看，政府间财政转移支付就不是实现公共服务均等化的惟一途径。一、公共服务供给制度、公共服务成本分担体制与公共服务均等化不管怎样理解“公共服务均等化”，“不论身份、地位以及收入等状况如何，所有社会成员都能够享有政府提供水平大体相同的公共服务”是其最基本的题中之义。根据这一认识，能否实现公共服务均等化首先取决于公共服务的供给制度。从理论上说，“非竞争性”和“非排他性”的基本特征决定了一旦公共产品和服务提供出来之后，所有社会成员都能够无差异地从中获益，此时公共服务均等化是不难实现的。然而现实中纯而又纯的公共产品和服务并不多见，更多的是准公共产品和服务。这些产品和服务中的大部分的受益范围都是有限的，而且不同地区社会成员从中受益的程度也可能各不相同，由此决定了大部分公共产品和服务的供给，如果在制度设计和具体实施方面存在问题的话，社会成员就不可能平等地从中获益。事实上，我国城乡和各地区间公共服务水平存在比较大的差距，从根本上看，公共服务均等化体现为人与人之间享有公共服务的比较，而人际间公共服务的差异在现实中更直观地表现为公共服务的城乡差距和地区差距。在本源上可追溯到长期以来所推行的差异化的公共服务供给制度。差异化的公共服务供给制度在城乡之间体现得最为明显。建国后，我国选择了“先城市后农村”、“先工业后农业”以及“先工人后农民”的总体发展策略，并将之贯彻到包括公共服务在内的社会经济生活的方方面面。在城乡差异化的公共服务供给制度下，我国长期将主要的公共资源投到城市，用于城市公共产品和服务的提供，而人口居多数的广大农村地区获得的公共资源却非常少。从建国到1980年，我国农业人口占总人口的比重一直保持在80％以上，改革开放后农业人口所占的比重虽逐年下降，但直到2022年仍高达57.01％。然而，建国以来我国财政支出中农业支出所占的比重一直都非常低，最高的年份也不过13.43％，改革开放以来的20多年里，农业支出在全部财政支出中所占的比重平均只有9.13％。通过比较，不难发现农业支出占财政支出的比重与农业人口占总人口的比重之间的差距非常大，1952—2022年平均相差62.68％，近年来两者间的差距虽有所减小，但仍保持在50％左右（参见图1）。可见，我国农业人口拥有的公共资源份额与其在总人口中所占的比重之间存在着严重的不对等现象。尽管财政农业支出并不能完全代表农业人口占有的全部公共资源，但这并不影响问题分析的实质。这种区别对待的城乡公共服务供给制度使得基础教育、医疗卫生和社会保障等主要的公共服务，在城乡之间无论是在数量上还是在质量上都存在着巨大的差异：2022年农村人口享有的公共卫生资源占全国的比例为25％，农村义务教育经费也只占全国的23％（毛腾飞，2022），而农村社会保障更是处于所谓的“试点阶段”，绝大多数农民仍处于社会保障覆盖范围之外。差异化的公共服务供给制度也体现在地区之间。改革开放后，我国实行了以“沿海地区先行一步发展”和“三个地带梯度发展”为基本特征的非均衡的区域发展战略。在这一战略下，我国在不同区域间选择实行存在差异的公共服务供给制度便是一件自然而然的事。在东、中、西三大区域中，中央政府把有限的公共资源更多地投放到经济相对发达的东部地区，并赋予其较多的优惠政策，其结果必然是各地区间提供公共服务的财政能力出现较大差异，