关于建立我国国有资本经营预算制度的框架设计.docx

关于建立我国国有资本经营预算制度的框架设计内容我国国有资本经营预算制度设计的目标应当是提高国有资本经营效率。我国国有资本经营的预算制度应是一种克服了政府的社会管理者职能和资本所有者职能的双重矛盾的“政府预算制度”，是一种明确了国有资本产权主体并实现了产权主体人格化的“出资人预算制度”，是一种实现了两权分离和克服了国有资本代理人问题的“法人预算制度”。关键词：国有资本经营预算制度制度设计国务院国有资产管理委员会目前正积极协调有关部门，抓紧研究建立国有资本经营预算制度的方案，以落实中共十六届三中全会提出的建立国有资本经营预算制度的任务。鉴于此，笔者提出一个建立国有资本经营预算制度的框架设计，以供各界讨论。一、我国国有资本经营预算制度设计的目标应当是提高国有资本经营效率国有资本经营预算制度可以定义为对国有资本这种经济资源进行配置的规范性制度安排系统。为什么要建立国有资本经营预算制度？从世界各国管理国有企业和国有资本的一般实践来看，建立国有资本经营预算制度的目标是提高国有资本和国有企业的运营效率。同样，我国建立国有资本经营预算制度的目标也应当是提高国有资本和国有企业的运营效率，而不是借此加强对国有经济的计划管理或强化国有企业的垄断等等。关于这一点，中共十六届三中全会的有关文件已经明确了这一思想。中共十六届三中全会《决定》提出：要“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系”，“积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度”，“督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”中央的这一精神已经体现了建立国有资本经营预算制度是提高国有资本和国有企业的运营效率的指导方针。从现实看，我们只有把建立国有资本经营预算制度定位于提高国有资本和国有企业运营效率这一目标，才能消除目前有关建立国有资本经营预算会导致“国有企业改革走回头路”，“经济领域的计划、集权方法会死复燃”等等担心和模糊认识。国有资本经营预算制度是对国有资本经营与监管体制进行的制度创新；它已经脱离了传统经济体制的本意，表达的是一种在市场经济条件下的政府如何驾驭国有资本的方式，即国有资本经营的监管方式；它以提高国有资本和国有企业的运营效率为使命。二、我国国有资本经营的预算制度应是一种克服了政府的社会管理者职能和资本所有者职能的双重矛盾的“政府预算制度”政府预算是政府的基本财政收支计划。国有资本运营的预算制度作为一种政府预算制度，它依然存在于政府预算范围之内，政府必须作为国有资本的所有者行使必要的运营与管理职能，以促使资本的保值增殖。但是，这一预算制度不同于现存体制下的把政府的公共管理职能和资本所有者职能合二而一的政府预算，而是将两种职能严格分开的新型政府预算，即国有资本经营预算是政府复式预算或多元预算的一个相对独立系统，是政府管理国有资本的一种工具。正是在这一意义上，国有资本经营的预算制度即是国有资本经营的政府预算监管制度，这种制度可以从根本上克服政府在同时履行社会管理者职能和资本所有者职能上的矛盾处境，实现两种职能的实质分离，并为彻底剥离资本所有者职能创造制度条件。其特点是：第一，宏观性，即它是政府对国有资本的宏观管理制度。它安排的是国有资本经营的主要收支项目。第二，总量性，即它是政府对一定范围内全部国有资本经营的收支预计。其范围可按中央政府和地方政府事权的划分而定。第三，指导性，即政府对国有资本经营的预算不是像政府公共预算那样具有强制约束力，而是一种激励性约束。这种激励性约束主要是既刺激国有资本经营的各种机构和实体努力达到预算目标，又约束其经营过程各种人为偏离目标的因素。第四，规范性，即国有资本经营预算是法律性文件，是对国有资本经营机构和实体以及预算主体本身都具有法律约束力的规则。如果违犯则必须承担相应的法律责任。第五，政策性，即国有资本经营预算是政府国有资本经营的年度政策菜单，表现为国有资本各机构、实体以及预算主体在预算年度内可以运用的各项政策。第六，独立性，即国有资本经营预算独立于政府多元预算中的其它预算而存在，具有自己的独立体系。三、我国国有资本经营预算制度应是一种明确了国有资本产权主体并实现了产权主体人格化的“出资人预算制度”出资人即资本的投入者。国有资本的出资人是谁？市场经济条件下的国家作为公众政治选择的结果是民意的代表和公共管理者，应不能拥有自身的利益。但作为全民财产的国有资本又只可能由国家承担所有者的职能。这两大职能的矛盾决定了国家必须将国有资本的所有者职能剥离出来，出让给另外一个机构--这个机构是一个依法成立并依法运作的受托了国有资本实际所有权和国有资本的占有、使用、处分、收益等项权利的国有资本运营组织，即法定的国有资本出资人。出资人是国有资本的法定所有者和国有资本的法定产权主体，具有法律上独立的人格和自身独立的利益取向；它既不具有政府及其部门的属性，