公共危机治理中的政府与非政府组织协作.docx

公共危机治理中的政府与非政府组织协作[内容提要]伴随着全球社团革命的兴起及治理理念的提出，现代公共危机的治理主体不仅涉指政府，非政府组织正在成为一股重要的参与与协作的力量。非政府组织不仅以市场失灵、政府失灵以及公民社会发展等多种理论获得支持，实践中它还通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥着重要作用。要实现公共危机的多元共治，需要建立政府与非政府组织的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺陷，在非政府组织内部建立完整的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保障，为非政府组织参与治理提供助力。[关键词]公共危机非政府组织多元治理公共危机是相对于人类生活中正常的社会秩序而形成的一个概念，它一般是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。[①]20世纪90年代以来，全球社会几乎都面临着无法预料的各种重大的自然灾害、人为灾难、恐怖袭击、烈性传染病的暴发与流行等等公共危机的威胁，从美国9·11事件到印度洋海啸灾难，从SARS病毒及禽流感肆虐、煤矿透水或瓦斯爆炸频发、松花江水受污染到九江地震，表明了在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的时代背景下，社会公共危机已由非常态化的偶发转变为常态化的频发，因而公共危机治理也成为现代社会不可避免的重要社会行动。传统的管理理论认为，公共危机管理是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列有组织、有计划、持续动态的控制行动。而伴随着治理理念的提出，社会日益达成的共识是：公共危机治理是指政府、非政府组织等主体通过对公共危机的预测、预防、控制、处理、以及达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程，在这个过程中，公共危机治理主体除了政府之外，非政府组织以及公司、企业甚至公民个人都将涵盖在内。一、非政府组织参与公共危机治理的理论基石非政府组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的社会组织，又称为“第三部门”。公益性、民间性、非营利性、志愿性、自治性是非政府组织的基本特点。非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理，是具有一定的理论依据的。根据学者们的研究，主要有这样几种：一是市场失灵理论。古典经济学家亚当·斯密的市场调节理论认为，只要给予公民追求利益的自由，“看不见的手”就会自动调节资源配置，促进社会的经济繁荣，并达到社会福利的最大化。实际上，市场机制在发展经济和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等问题，在公共事务的处理上更是无能为力。由于市场本身的缺陷，在公共物品领域常常出现“搭便车”行为——即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。在这种情况下，追求成本最小化、效益最大化的“理性经济人”就会纷纷采取不付费而搭便车的行为，私人因提供公共物品会导致资源配置的损失而不愿投资，最终会导致公共物品的严重短缺。由此可见，在公共服务领域中，单纯依靠市场机制是难以提供充足的公共物品和公共服务的。因此，美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为，任何选民都有对公共服务的需求，由于私人企业的营利取向以及市场存在的内在局限性，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置和公共服务的有效性，由此产生提供公共物品方面的“市场失灵”，[②]而这恰恰是政府存在及非政府组织产生的合法性前提。二是政府失灵理论。政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，为社会提供公共服务，这就是人们通常所说的，政府是为了弥补市场的不足或市场失灵的。然而在实践中人们发现，政府也有局限性，也同样会失灵。因为社会成员对公共服务的需求存在异质性，而政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的，不可能满足社会成员的个性化需求，而只能从中性的角度作出选择，这样，政府在提供公共服务时也产生了失灵，也就是说，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化。尤其是在一些突发状态下，危机事件的不可预知性往往会加剧政府权力“失灵”。[③]在这种情况下非政府组织的作用将会最大限度地彰显出来。非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，这就为非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用创造了条件。三是公民社会与治理理论。20世纪90年代以来，建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的普遍接受并广泛流行。按照这种理论，公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会将人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来，主张建立自治、自主、自律性的社会组织，从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化的社会结构。[④]社会不再是以政府为中心的、