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关于我国基本公共服务的实证研究——基于财政支出的视角论文关键词:基本公共服务实证研究财政支出制度安排论文摘要:从财政支出视角，对1976～2008年我国基本公共服务状况进行简单评估，探讨在政府意愿和财政能力不发生逆转的条件下，如何推进基本公共服务的制度安排问题。一、引论2006年3月中央提出“逐步实现基本公共服务均等化”，引发了学术界的研究兴趣。刘尚希(2007)、贾康(2008)、迟福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人对基本公共服务做了一些颇有价值的研究。从概念上说，基本公共服务是公共服务中国化的一种表述，其涵义接近于欧美国家的“普遍公共服务”，即政府应平等地服务于每一个公民。结合上述学者的研究，本文如此定义基本公共服务：根据我国所处的发展阶段，政府利用可支配的公共资源，满足全体公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。上述定义是本文的立论基础，它界定了我国基本公共服务的主导力量、受益对象和覆盖范围。本文试图对我国的基本公共服务状况做一简单评估，并在此基础上，探讨促进基本公共服务所必须的制度安排。西方的发展历史证明，不论奉行什么国家理论，不论什么政党执政，在“普遍公共服务”应由政府供给这一问题上达成了共识。我国作为发展中的人口大国，欲实现基本公共服务均等化，将经历循序渐进的过程。笔者认为，推进基本公共服务，既可以缓冲和分散快速发展过程中所集聚的各种矛盾和风险，又有利于经济社会协调、可持续发展，并藉此彰显社会公平正义，促进社会和谐。二、基本公共服务状况：一个简单评估在经济高速增长的同时，民生问题却日益突出，这偏离了我们的常识，也恰恰说明多年来对基本公共服务的某种忽略。因此，考察改革开放之后基本公共服务的发展历程。有助于从整体上把握我国基本公共服务所面临的形势，为深化改革奠定可靠的基础。本文以1976—2008年为区间来研究基本公共服务问题。(一)财政支出结构与基本公共服务由1976～2008年的财政支出数据，可以分析30多年来基本公共服务在财政支出结构中的变化状况，归纳1．前30年(从“五五计划”到“十五计划”)经济性支出在财政支出结构中稳居第一，表明经济建设是政府职能的重中之重。2006年，经济性支出是10734亿元，首次下降为第二位，2007～2008年，该项支出继续低于基本公共服务支出。2．“五五”计划基本公共服务支出为761亿元，“十五”计划达到34501亿元，增~II143．7倍。2006—2007年，该支出分别是10846亿元和15435亿元，2008年明显增加。然而自“八五”计划开始，基本公共服务支出的增长越来越滞后于财政支出的增长(见图1)。3．1986年以来行政管理支出迅速膨胀，到2006年该支出增长了33．4倍，之后的两年，保守估计增长也分别在4O倍以上。政府消耗了可观的财力，而弱化了提供基本公共服务的积极性。再从经济性支出占财政支出的比重来看，该比重从“五五”计划的59．89％逐期下降到“十五”计划的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服务支出占财政支出的比重，由“五五”计划的14．40％跃升为27．18％(“九五”计划)，2007年为29．12％，2008年则超过了30％。总之，19762008年，我国基本公共服务支出规模确实出现了快速增长。然而在前3O年间，经济性支出在总量和占财政支出的比重上，均强于基本公共服务支出。这种局面到2006年实现了历史性突破，基本公共服务的上述二项指标首度超过经济性支出，并在随后的两年继续提高，向公共服务型政府转变有了重大进展。若进行国际比较，我国基本公共服务支出占财政支出比重仍然偏低。比如说直到2007年，我国基本公共服务支出水平(29．12％)才刚超过1995年全球低收人国家的平均支出水平(27．5％)。需要强调的是，国际上关于基本公共服务的支出水平存在争议。我国不必拘泥于西方国家，特别是北欧福利国家的既有做法，去单方面追求某些数值指标，而要紧密结合所处的经济发展阶段和广大公民的基本公共需求，有效地解决现实问题。(二)基本公共服务支出结构的变化1．教育支出。教育支出额从“五五”计划到“十五”计划增加了42．7倍(见图2)。2006～2007年教育支出分别是1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占财政支出的比重，“五五”计划为7．95％，“十五”计划是12．15％，2006~2007年在14％以上，2008年下滑到I1．2％左右。与其他发展中国家对比，如泰国是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，显然我国的教育支出水平较低。而且该支出占GDP比重，我国一直在3％以下，五年峰值为2．54％(“六五”计划)，年度峰值为2．86％~、2007年)。考察教育支出，首先有必要关注教育费用在