立法后评估初探.docx

立法后评估初探尽管评估是近年来流行语汇中的一个高频词，但对什么是评估，并未有一个统一的定义，从不同角度可以对评估作不同的理解。从广义上来讲，评估是借助一定的标准、程序和方法，由一定的组织或个人对评估客体的价值大小或高低、趋势或发展的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握事物或活动的价值或规律的行为。按照不同的标准，对于评估可以作不同种类的划分。按照评估的对象划分，可以分为三类：一是对物的评价，主要是评估物的价值大小或高低，价值是客体满足主体需要的程度。资产评估、土地评估、房产评估等就属于这一类。二是对活动成果的评价，主要是评估活动绩效的好坏、高低。绩效一般解释为成绩、成效、业绩等，是对工作成果的一种评价。三是对事物现状、发展趋势的评估，既包括对人类活动、个体行为现状、趋势的评估，也包括对自然界的现状、发展趋势的评估，评估趋势与走向，以便作出最佳选择与判断。立法评估应当属于第二类，是对立法活动成果的评估，属于绩效评估的一种。一、评估运动方兴未艾目前在管理实践中广为流行的是绩效评估。它既包括对个体绩效的评估，如企业员工、公务员等人员工作绩效的评估，又包括对组织绩效的评估，如企业绩效评估、非营利组织绩效评估、政府绩效评估等。政府绩效评估是近年来公共管理中的一个热门话题。上世纪七十年代末，西方国家普遍面临财政压力、管理危机、公众信任危机等情况，为了解决公共管理机构臃肿、效率低下、资源浪费等问题，一些国家相继推行公共部门管理改革，将私人企业的管理方法和理念引入到公共管理中，用企业家精神重塑政府。企业绩效评估被应用到公共管理中，侧重于对公共部门服务的质量和效益进行评价。英国政府率先开展了形式多样的绩效评估。进入20世纪90年代以来，公共部门的绩效评估在西方国家达到鼎盛时期。1993年美国政府成立全国绩效评估委员会，制定颁布了《政府绩效评估与结果法》。除美国和英国外，公共部门绩效评估在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到广泛应用。针对西方国家政府职能的不断扩大与广泛干预，行政法学学者将此情况称为“行政国”的出现；针对评估的广泛使用，有西方学者认为“评估国”正在西方出现。有的人甚至惊呼，似乎是未被评估的都是不存在的。随着国外绩效评估的广泛运用与开展，绩效理念及评价方法也开始引入我国并传播，绩效评估开始在我国的公共管理中萌芽发展，走向实践舞台，一些政府机关相继开展了绩效评估或类似于绩效评估的活动。近年来，政府绩效评估的力度不断加大。财政部开始推行预算绩效考评，即运用一定的考核办法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果进行综合性的考核与评价。为规范绩效考评工作，财政部于2005年出台《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，确立了“统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施”的原则，并从2006年选择一些项目进行绩效考评试点，为将来全面推进绩效考评工作积累经验。2006年十届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。2006年中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求对地方党政领导班子及其成员进行实绩分析。绩效评估的广泛发展与应用，给公共管理带来诸多启示。一是绩效评估是正确认识公共管理活动成果的有效工具。公共管理的结果具有抽象性、笼统性，价值判断复杂，不易把握和认识，绩效评估借助一定的标准，选取结果与管理活动具有内在联系的数据，对公共管理的结果予以衡量与判断，提高了对公共管理成果认识的准确性和科学性。二是绩效评估增强了对公共管理结果的关注。公共管理不仅要关注过程，更要注重结果，注重投入产出，成本与效益，提高公共服务的效率、效益与质量。在传统行政管理理论中，认为行政管理自然出结果，公务员只要执行行政命令即可，不用担心结果。绩效评估彻底改变这一观念，不仅要关心管理结果，而且要用科学的方法对工作结果的价值、效益、效果进行衡量，使公共管理更加关注结果。三是改进公共管理的有效方法。绩效评估意味对组织的结构、功能进行不断审查，对各种制度及其制度间的相互作用进行反思。从结果找问题，通过对管理方式、方法与结果内在联系的分析，找出影响绩效水平高低的各种原因，有针对性提出改进措施和办法，为改进公共管理服务。同时，绩效评估结果作为管理的依据，明确责任，增收节支。绩效评估的这些作用对于立法评估具有同样的启示。二、立法评估走向实践舞台从实质意义上的立法评估来说，立法实践中早就有。如提请常委会审议的法律草案，有关专门委员会要向委员长会议提出审议意见，对是否列入常委会议程提出意见。这实际是对法律案是否具备提请审议的