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县级财政支农资金整合使用的再思考摘要：今年我国将启动对农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项农业补贴政策的调整和完善工作，主要将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，其政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。本文对当前县级财政支农资金使用存在的问题及原因进行了分析，并就下一步县级财政支农资金整合使用提出建议。关键词：财政；支农资金；管理；思考据媒体报道，今年我国将启动对农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项农业补贴政策的调整和完善工作，主要将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，其政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。通过“三合一”，更有效地发挥财政资金支持粮食生产的作用。目前，财政部、农业部已在安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省选择部分县市开展农业三项补贴整合改革试点，要求各地比照国家试点选择部分县市开展试点探索，并将在2016年总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开。借此改革东风，各地应大胆探索，积极推进财政支农资金整合试点工作。一、当前县级财政支农资金使用存在的问题及原因分析（一）存在问题一是项目申报仍然各自为政。按照现行财政管理体制，预算资金实行自上而下逐级拨付，最终绝大多数的涉农项目投资都要落实到县一级组织实施。而县一级支农项目和资金计划一般由各涉农部门自行研究确定，并按各自渠道申报，缺乏综合统筹平台和协调机构加以平衡，这就使得县里规划的重点产业或项目与相应的项目投入计划不能有效衔接，缺乏一级政府“一盘棋”的思想，使支农资金整合从项目申报一开始就垒成了天然屏障，有的甚至走向误区。这种现状，使得“算总数不少、用起来很不发力”的支农投资相当分散，加之财力到位无序，项目建设也参差不齐，地方政府及财政根本无法整合起来集中财力办大事。二是顶层设计仍然过于滞后。上级部门的支农立项和资金使用政策及制度已经滞后，一味地强调地方争取的项目必须专款专用，严禁统筹安排调剂用，更不要说以县统筹整合用。凡对县直部门申报的项目进行批复后，一般不允许地方随意调整变动。同时，为了管好资金，还制定了不同的管理规定。县级管理和使用支农资金的各部门，对涉农的各类项目从资金申报、下达、实施、管理等环节，执行的是所对应的上级部门出台的政策，县里统一调度和使用各类支农资金有难度，使得该统筹的财力难统筹，该做大的项目做不大，财政支农资金由部门说了算，只认上报批准的项目，地方一旦改动就视同违纪。三是挤占挪用仍然屡禁不止。多年来，县、镇财力不断上移，相应的事权日渐增多，而上级的钱只能通过项目申报争取，很多项目还需要地方配套，财力紧张状况使得各地都从项目建设资金中截留挪用一部分。加上单位项目申报前期费用较多，政府也无专项经费，只能是“羊毛出在羊身上”，从项目中预先列支。还有的单位公用经费严重不足，以项目养运转也不在少数。可以说，县级可用财力中要么来自土地出让金，要么变换花样截留挪用项目资金。在一些地方，“国家的钱不用白不用、用了再说（项目造假）”的意识和情绪表现得非常淋漓尽致。四是部门顾虑仍然重重。有的认为资金整合是在剥夺部门权力，多少存在一些抵触情绪；有的甚至担心资金整合后实施项目数量会减少，资金安排的区域会缩小，农村受益面会减小，从而使基层干部群众有意见；有的对项目建成后的功劳划分存在顾虑，对项目实施也有想法，由于各个项目建设标准、管理要求都存在一定的差异，资金捆绑使用后，项目由谁来牵头实施，工程招投标和工程监理等相关组织工作以及相关费用怎么解决，对工程验收的责任划分等，都存在不同程度的疑虑和担心，消极情绪多，积极因素少，直接影响到项目建设实施的质量和资金的严格监管。五是专项监督仍然乏力。由于当前涉农部门多，条块纵横交错，支农资金安排渠道和项目种类多，受财政支农资金使用范围广、层级复杂等诸多因素影响，形成了县级财政对支农资金监督乏力，监管难到位，导致资金使用效率偏低。尤其是在资金拨付上，不同来源的资金，拨付渠道、时间和方式也不一样，致使支农项目资金管理上很难规范，重复浪费和无端损失现象十分严重。（二）原因分析一是惠农体制不尽科学。首先，条块分割现象明显。从中央和省级来看，支农资金管理体制仍然延续计划经济的旧模式。如省级农业产业化下拨资金分别掌握在发改委、财政、农委等多个部门，由于支农资金分属多个部门管理，支持角度、申请使用要求、政策依据各不相同，导致支农资金在县一级统筹困难，项目重复，整体效益发挥欠佳。其次，项目资金支付方式多样化。一方面，资金的支付渠道多、对象分散，有的资金直接补贴到农民手上，有的支付到项目单位，有的则支付给金融机构；另一方面，资金来源渠道不同，对管理制度和要求也不统一，再加上省管县财政体制的推进，不仅加大了资金监管难度，无形中也增加了监管成本。支农支出项目资金往往多头管