地方立法后评估制度研究.doc

地方立法后评估制度研究●地方立法后评估制度，是指具有地方性法规、政府规章制定权的国家机关委托评估实施主体，按照一定的评估程序，对地方性法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，并提出维持、修改或者废止等建议的一项活动●评估类型分为定期评估和不定期评估；评估主体分为评估责任主体和评估实施主体；评估基本程序：确定评估实施主体、制定工作方案、做好基础性资料收集、调查问卷设计、开展实证调查、形成评估报告●被评估内容：立法宗旨、原则和价值取向；共同行政行为；专业管理制度；立法基本规范。评估指标：合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性、专业性、成本效益、社会认同地方立法后评估制度研究课题组组长：刘平课题组成员：江子浩黄震吴勤民李瑜青李萍王松林程彬史莉莉叶慧娟陈琦华赵斌课题执笔：王松林程彬史莉莉李萍叶慧娟陈琦华赵斌引言1978年12月，党的十一届三中全会，开始了我国建立中国特色社会主义法律体系的进程。其中，加快立法的步伐，努力做到“有法可依”是首先面临的法治任务。经过近二十年的努力，到1997年党的十五大召开时，我国已经初步建立了中国特色社会主义的法律框架，在社会、经济的主要领域，基本做到了有法可依。2007年10月，党的十七大召开，报告指出，中国特色社会主义法律体系已基本形成。根据国务院新闻办公布的数据，截止2008年2月底，我国现行有效的法律有229件，行政法规有近600件，现行有效的地方性法规有7000多件，自治条例和单行条例600多件[①]。在规章层面，根据2007年3月全国行政法律、法规、规章清理座谈会的数据，全国现行的国务院部门规章有3031件，地方政府规章有9664件，总计12695件[②]。从这些数据可以看出，包括地方性法规和政府规章在内的地方立法，在我国法律体系中所占的比重是相当大的，占到80%多。也就是说，地方立法的质量几乎可以折射出我国立法质量的总体水平。随着我国政治、经济、社会、文化的发展，法律体系的初步建立，以及民众参与意识的增强，当前地方立法中所反映出来的主要矛盾不再是空白领域急需法律调整的问题，而是如何提高已制定法律的质量，使之更符合实际、更具有可操作性的问题。立法的重心开始从建立新制度转向立、改、废并举的时代。“在地方立法工作中，与科学发展观的要求不符的突出问题是重立法数量，轻立法质量。地方立法数量不断膨胀不但直接影响了地方立法的质量，而且导致了重复立法增多，立法资源配置不尽合理；与此同时，片面追求数量的泛立法主义还将造成地方立法泛化，侵入非法律调整领域，过度干预本属于社会自治的事务。”[③]围绕提高立法质量，实现立、改、废并举，各地立法实践部门作了许多积极有益的探索。地方立法后评估便是其中一项制度。关于立法后评估的定义，尽管近几年各地法律实践部门和理论界都进行了一些研究，但并未形成统一的定义。例如：所谓立法后评估制度，是运用动态的方式了解某项规范性法律文件在实践中的运行状况，通过实践来检验法律与经济社会发展的要求是否适应，是否与其他法律之间存在不协调之处，从而确定该项法律文件是否应当继续实施、修改或者废止的制度[④]。再如：立法后评估也称事后立法效果评估，就是在法律法规实施一段时间后，对法律法规的实施效果、功能作用以及存在的问题，进行跟踪调查和综合评估，其目的是为法律法规的修改和完善提供依据，不断改进立法工作，提高立法质量和立法水平。[⑤]在参考借鉴已有理论成果的基础上，本课题组尝试着就地方立法后评估制度作如下的定义：地方立法后评估制度，是指具有地方性法规、政府规章制定权的国家机关委托评估实施主体，按照一定的评估程序，对地方性法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，并提出维持、修改或者废止等建议的一项活动。关于地方立法后评估，尽管本市及兄弟省市已经有了一些工作实践，但是还没有形成规范可行的制度。尽管目前国内外已经有了一些初步的研究成果，但总体上，该项制度的研究和实践还处于起步阶段，对具体评估指标的研究更为缺乏。通过对立法后评估制度进行比较系统的研究，阐明该项制度的实施主体、程序、指标及方式、方法等内容，可以为建立起一套理论上经得起推敲、实践中可供操作的立法实施效果评价制度提供参考。建立立法后评估指标系统，应当将定量分析与定性分析相结合，使评估过程更具有可操作性，也使评估结果更具有科学性，从而在整体上提高本市立法质量和工作水平，使立法工作更科学化、民主化。本课题通过实证调研与理论分析相结合的研究方法，在对建立立法后评估制度的法理进行理论研究的基础上，重点对立法后评估制度的评估主体、评估基本程序、评估指标与评估方法等进行分