城管执法困境分析及对策.docx

第PAGE\*Arabic\*MERGEFORMAT10页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT10页城管执法困境分析及对策一、城管执法困境分析（一）主体地位不明确城管在法律上是否拥有行政执法主体资格，是个值得深究的问题。行政主体是指依法享有国家权力，能以自己的名义实施行政管理，能独立承担因权力而衍生出的相应法律责任和后果的组织。行政主体需要具备以下几个要件：第一，具有行政职权;第二，是依法拥有部分国家行政执法权力的组织;第三，能以自己的名义实施行政行为;第四，能够独立承担法律后果。若城管部门的设立，有一条不符合上述要件，则城管不是合格的行政主体。［1］从《行政处罚法》第十六条来看，行政处罚权是根据国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定，由某个行政机关集中行使，可见，具有合法性的是集中处罚权，但没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。行政机关必须严格按照组织法经由报批备案和审批等法定程序，以规范其权力、职责、行政事务和工作制度等。城管部门的成立若没有经过这些程序则不能够认为是合法的行政主体。事实上，在我国很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象，只有少数大城市成立城管执法局这样的一级单位，大部分还是受政府或行政机关委托成立城管监察大队或支队。即使是受委托的事业单位，也必须要有严格的行政委托程序和制度，否则不具有城市管理执法的合法性权力。（二）执法程序不规范目前，我国还没有专门出台有关城管综合执法的法律和法规。《行政处罚法》作为现在城管执法的主要依据，其第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”［2］我国是法治社会，法律、法规是保证社会公正和公平的最佳工具，在此过程中，程序公正发挥着不可替代的作用。严格规范城管执法程序，控制执法权力行使过程，是完善城管执法路径之一。我国很多地方，城管在执法过程中没有严格按照法定的执法程序进行执法，他们的执法过程却会直接影响着行政相对人的权利和义务。在现实社会中，城管和行政相对人对于处罚金额讨价还价，在没有相关法律文件包括行政处罚决定书情况下，城管就可以对行政相对人的私人财产乱罚乱扣，这些现象时有发生。这表明城管在执法过程中程序违法、人为剥夺当事人财产的权利具有随意性，严重损害了我国城管的社会形象。我国许多城市对城管的执法程序都有明确的规定，但在法制长期动态建设的过程中，依然不能避免“重实体、轻程序”的问题，表现为：缺乏严格规范程序意识，执法程序立法不足。在整个行政执法过程中，涉及到行政相对人权利和义务具体行政行为时，很多情况下没有严格按照法定的程序执法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政处罚法》在处罚程序上有两个缺陷：一是暂扣或没收行政相对人的私人财产后，是否开具清单没有严格规定;二是对没收的财物如何进行处理，也没有加以规定。［3］（三）执法权力依据不明确城管的大部分执法权力主要依据散落于地方性法规和行政规章之中的相关条文，且这些法规和规章的地位又远远低于宪法和法律，而对于处在执法最前沿的城管队伍，其执法依据显然存在问题。由于缺少一部相关的正式法律来约束其执法行为，人们对城管人员执法的权力来源不禁产生质疑，尤其是相对集中的行政处罚权。城管相对集中的行政处罚权是依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，其授权由国务院或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权。仅从条文字面意思上思考，并不能认为国务院可以决定或授权其他部门来设立一个新的行政机关来集中行使行政处罚权。相对集中的行政处罚权理论上可以由一个新设的行政机关来行使，但依据《立法法》的法律解释，认为该授权应当由全国人大常委会行使，而国务院对此进行的合法性解释尚值得怀疑。在这种执法法律环境不完善的情况下，仅存的法律依据也是零散于各个法律中，缺少一部针对于城管执法权力的法律。所以，要明确城管执法权力的合法性来源，制定一部相关的法律法规刻不容缓。（四）职权范围不清行政法赋予行政主体行政权，旨在保护公共利益和维护社会秩序。从古至今，行政权力的易腐性、扩张性和对个人权利的损害性，客观上存在，也是不可否认的事实。行政法明确规定行政机关行使行政权力相关的范围、程序和法律责任等，这样既可以有效监督行政主体，又可以